政府工作报告公布了“特殊时期的特殊举措”：今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。

政府工作报告还表示，要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减。要大力提质增效，各项支出务必精打细算，一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。

如何用好财政资金，使政策切实发挥效果？全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵教授还是坚持他的原则：应把所有财政活动纳入法治轨道，制定《财政法》，把政府在财政领域的权力关进制度的笼子。

全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵。受访者供图

“非常时期开源很有必要，但我觉得节流是更好的办法。”近日，刘小兵在接受南都专访时直言：在财政收入下降的情况下，更应优化财政支出结构，不仅政府基本支出要压减，不必要的项目支出更要压减，减少形象工程、政绩工程，把钱用在刀刃上。

他还建议完善政府财政收支科目，在“账本”上全面反映政府的所作所为，以真正监督政府的钱花在何处，这样才能判断财政资金是否用在了刀刃上，财政效率是否有提升。

南都：《政府工作报告》公布了财政赤字率、地方政府专项债和抗疫特别国债的规模，您对三者规模作何评价？

刘小兵：我认为最重要的不是规模，而是这些钱要用到哪里，以后能不能偿还。

财政支出可以分为资本性支出和消费性支出两大板块。政府发债应该用在资本性支出上，比如用于基础设施投资，使今后几代人都能受益。我不太赞成把增发的钱用在消费性支出，那相当于花子孙后代的钱，让后代人来还。

南都：你觉得这些财政资金要用在哪里？如何偿还？

刘小兵：关于资金的用途，我觉得应该真正贯彻政府工作报告中提到的，直达县市、惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体等。总的来说，我不赞成资金用于当期性消费，比如用来发消费券等。虽然现在属于非常时期，疫情导致财政压力也比较大，但我总感觉会有更好的办法。

同时就像总理在作政府工作报告时说的，有些地方政府和干部还存在不作为、官僚主义、形式主义等现象。在这种情况下，怎么保证发行的特别国债真正惠企利民，不被截留？我们应该有一些制度保障，以此来落实总理提出的要求。

至于偿还，按预算法规定，举债必须要有还款计划，这也是一个不容回避的问题，应尽快给出明确的计划。

南都：什么是更好的办法？

刘小兵：举债借钱是开源，那我更加希望的是节流。在财政收入下降的情况下，我们应尽量优化财政支出结构，减少一些资本性投资与非必要开支，把省下来的钱用在急需的地方，就像政府工作报告所讲的“钱要用在刀刃上”。

南都：政府报告也提到中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上，各级政府真正过紧日子。

刘小兵：财政支出有基本支出和项目支出两大板块，基本支出是保障政府部门的基本运转，如人员工资、办公经费等。压减的50%主要就是在基本支出这个板块。政府部门基本支出虽然还有压的空间，但空间还是有限。

我认为“节流”的另一个思路是看看政府的项目支出，是不是可以在政府要做的项目中压减，砍掉形象工程、政绩工程，减少一些暂时不是很着急的项目，这样压下来还可以有很大一笔资金。

具体压减的过程，各地政府可以将项目支出要做的事情，公示出来供大家讨论，不是特别需要的项目就可以砍下来。有些地方每年会有几个部门公开项目，开听证会、人大代表问责，同时也向社会公开，我觉得资金使用效果是蛮好的。

南都：在特别国债的发放方式方面，最近关于赤字货币化的争论您怎么看？当前我们到了要采取这种“非常手段”的程度了吗？

刘小兵：按当前媒体的报道，赤字货币化相当于是把财政和央行打通，那就没有了防火墙。如果说这样的话，我觉得任何时候都没有到这一地步，基本的规律和纪律还是要遵循的。

这也是我为什么呼吁制定财政法的原因。从法律角度看，财政怎么来要有规矩，不能不计手段。如果真让央行来购买，就等于政府向央行借钱，这样政府花钱就更没有约束了。

南都：赞成赤字货币化的观点认为，当前我国地方财政收入已经到了非常困难的程度。您对缓解地方财政收支压力有何建议？

刘小兵：总的来讲，我觉得还是要节流，不要去老想着开源。开源的空间很有限，不能寄希望于无休止的借钱。

如果真要借的话，我建议不要政府去借，而是让真正有需要的人去借。哪个领域、哪个企业、哪个人有需要，政府要做的是确保他们能够借到钱，而不是代替他们去借。

我认为政府只需要营造一种容易借到钱的氛围，对市场放松管制，让市场真正流动起来。我们一直在说中国经济有韧性，韧性就来自于市场，来自于每个个体。政府要做的是尽快恢复市场活力，并管住是否违法的底线，而不是简单把钱砸下去。

南都：那么财政在疫后恢复经济中，应扮演什么角色？

刘小兵：在目前应对疫情的情况下，财政手段一定要与以往区分，财政要有所作为，必须搞清楚作为的领域在哪里？

这关键在于，政府能否真正了解社会运行的问题出在哪里？我更关注两方面。一方面是要放开市场，不仅要开放，更要改革。如果只开放不改革，那么会带来很多冲击。

第二个方面是希望能够广开言路，希望下面的声音能够传出来，让整个社会真正了解问题出在哪里，困难出在哪里。在此基础上，政府再有的放矢，动用财政手段。

南都：我们关注到，您已连续三年呼吁制定《财政法》，今年有哪些期待？

刘小兵：《财政法》就是要给政府财政活动立规矩。我们经常讲无规矩不成方圆，但在整个政府财政活动过程中，可以遵循的法律并不是很多。比如预算法主要是约束政府行为的程序，但政府预算从哪里来，花到哪里去，预算法并没有非常明确的规定。

再比如政府财政收入方面的税法，对非税收入、国有资本经营预算收入、社保基金收入等未作规定，这意味着政府在取得这些收入时，还存在一定的随意性。 

在支出方面上也缺少法律界定。打个比方，政府今年要花20万亿，那么在教学、科技、国防、环保等各方面，每一块到底该花多少钱，现在也没有法律界定。另外国有资产经营赚来的钱到底该怎么处置，甚至国有企业董事长、总经理的工资怎么发，现在都没有法律规定。

按十八届四中全会的决议，2020年应该基本建成法治政府，这也就意味着政府的所有活动要依法，财政活动也要依法。所以我呼吁先制定一部财政领域的基本法，给所有财政活动定下规矩，把政府在财政领域的权力关进制度的笼子。

南都：你还建议完善政府收支分类科目，若“其他支出”更细化明确，对现状有哪些帮助？

刘小兵：从原则上来讲，政府收支分类科目反映了政府花钱的领域。政府在设计收支分类科目时，实际上规定了政府财政必须按收支分类科目来花，没有科目的地方就不能花。

从结果来看，它反映出政府每一笔钱开支过程中存在的问题在哪。现在政府收支存在一些问题，很多钱在账本里找不到。看决算时，我们可以发现一个很有趣的现象，就是“其他支出”特别多。

从广度上来讲，当前的政府收支分类科目没有全面反映政府的所作所为，从深度上来讲，它也不能细化到政府的钱到底用到哪里，所以我建议要完善收支分类科目。

要判断政府收支分类科目是否合理，是否科学，一个最简单的衡量方法就是其他支出比重有没有降下来。只有解决了科学性与合理性的问题，我们才能真正监督政府财政资金的使用，才能判断钱是否用在了刀刃上、财政效率是否有提升。

南都记者林方舟 实习生韩佳良 发自北京

编辑：程姝雯

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本文作者

程姝雯

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南方都市报记者