受疫情影响，国内就业压力明显。国家统计局数据显示，4月全国城镇调查失业率为6.0%，比3月上升0.1%，比去年同期高1%。有学者预测，未来几个月失业有可能迎来高峰。在全国政协社会和法制委员会委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁看来，现在应是失业保险制度的发力点。

截至2019年底，失业保险已累计结余近6000亿元。然而，我国失业保险制度还存在较多问题，如领取人数和比例连年减少、农民工等群体游离在制度之外等。同时，孙洁指出，失业金领取条件严苛，而保障水平过低等情况，也让失业人群无法领取或放弃领取失业金，制度无法有效发挥保障功能。

她认为，当前疫情下，失业保险应进一步发挥保障失业后基本生活、预防失业，以及促进再就业的作用。她建议，修改失业保险条例，适当提高待遇水平，如达到最低工资标准的80%，让失业者也能比较体面地生活。同时，放宽参保人的领金门槛，让农民工等高失业风险群体也能享受保障。

全国政协社会和法制委员会委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁。受访者供图

以下为南都记者对孙洁的专访：

南都：今年国内的就业压力很大，我们的失业保险能满足保障需要吗？

孙洁：截至2019年底，失业保险累计结余近6000亿元，现在正应该是失业保险的发力点。失业保险领取在传统上有三道门槛：缴费年限满一年；非自愿失业；有就业意愿并进行就业登记。如果按照这个标准，绝大多数人是领取不到失业保险的。

疫情期间，人社部也提出了三项新举措，是在现有的失业保险条例、政策体系框架内，对领取资格、领取期限作了比较大幅度的放宽。

一是延长大龄失业人员的领取期限，对距离法定退休年龄不足1年的失业人员，领金期限可延长至法定退休年龄。第二是阶段性实施失业补助金政策，领取失业保险金期满仍未就业以及不符合法定领取失业保险金条件的参保失业人员，发放6个月的失业补助金。第三是阶段性提高价格临时补贴。今年3月到6月，对领取失业保险金的人员和领取失业补助金的人员双倍发放价格临时补贴。

不过，还有一部分群体没有被照顾到，也就是到了法定退休年龄，但养老保险缴费没有满15年而无法领取养老金的人。对于这部分“临退贫困人员”，我们也建议，拿失业保险来纾困。

总之，今年的就业前景不容乐观，就业的压力也是非常巨大，就业形势还是比较严峻的。

南都：有数据显示，近几年领取失业金的人和比例都降低了，这是为什么？

孙洁：我国体制内的职工无论机关事业单位还是国企，基本上不存在失业的问题，但体制外的职工，可能就会经常在就业和失业间转换。

与此同时，我们领取失业保险的资格和条件又特别严格，比如前边提到的“非自愿失业”原则，就能卡掉很多人。这一概念来自西方经济学，在纯粹市场化就业的情况下，自愿失业和非自愿失业有着非常清晰的分界，主动辞职就是自愿失业，老板开除就是非自愿失业。

但在中国，这两者的界限并不分明，特别是对农民工等灵活就业群体，他们的劳动关系不规范，甚至很多人都没有签劳动合同，无法参加社保。农民工的流动性也很强，难以满足累计缴费时限的要求。即使对于公司员工，老板也不一定会直接辞退，而是找各种理由让员工自己辞职。可一旦主动辞职，就拿不到失业保险。

总的来看，缴费时限的要求卡掉了很多农民工群体，而非自愿失业的要求又使得很多白领无法领取失业保险。我曾经做过一个统计，2008年金融危机的时候，东南沿海城市很多企业都倒闭了，但我们失业保险的基金结余却一直在增多，基本上100名失业保险参保人员中只有1人能领到失业保险。

南都：这导致失业保险结余非常庞大？

孙洁：对，一方面失业金领取标准严格，许多人无法领取或不去领取；另一方面，大量事业单位职工缴纳的失业保险金积累速度非常快。这种体制导致我们的失业保险没能有效发挥出保障功能。

南都：现在有一种观点，就是当前应该把所有失业保险金都用出去，让所有失业的人都能领到失业金，这可行吗？

孙洁：这个建议有一定理由和道理，是以事实失业为基准，对这类人员都进行救济。但前提条件是，我们还是要坚持现有的制度框架和政策体系。因为社会保险法和失业保险条例都有具体的规定，所以只能在现有的制度框架和政策体系范围内，考虑失业人员能否领取失业金。

当然，现有的制度逻辑和制度路径也会导致企业未缴纳失业保险的员工深受其害。但失业保险有具体的覆盖群体，我们可以适当放宽领取要求，但如果直接让没有参保的群体领取，也会涉及到权利和义务对等的问题。

对于没有参保的群体，政府可以设立专项救济或专项补贴。但讨论失业保险的时候，一定要在制度体系和法律法规的范围内讨论问题。

南都：既然如此，下一步是不是可以对失业保险条例做些修改？

孙洁：从大方向上讲，大家已经对修改失业保险条例达成共识，就是扩大失业保险的受益面。实际上，失业保险可以提供三项待遇：保生活、促就业和预防失业。保生活就是保障职工失业后的基本生活、吃穿住用，促进就业，主要是技能培训和再就业；三是预防失业，援助企业稳定岗位，即“援企稳岗”。

从宏观的角度看，失业保险的作用不仅仅是发放失业金，国家每年都会拿出一部分失业保险基金用于技能培训促进再就业，还有一部分发给企业以起到预防失业的作用。

对于失业保险条例的修改，我认为下一步可以提标准、扩面，即适当提高待遇水平，保证失业以后能靠保险金得到比较体面的生活，并放宽参保人的领取门槛。

当然，保险金过高也不行。例如在英国，曾经失业救济金比工资都高，这种情况就会导致养懒汉，都去领取失业金而不工作了。用于失业人员保生活的失业保险金水平不能高于最低工资标准是我们应该坚持的保障水平，否则就会出现失业保险“养懒汉”现象。

南都：失业金的待遇标准定在多少比较合适？

孙洁：失业金的标准可以达到最低工资的80%，部分地区甚至可以达到90%，但不能超过最低工作标准。这样既与最低工资有一定差额，也能保证参保人正常的生活消费。以此节约出的钱，可以更多的用于培训提升技能，稳定工作岗位。

但对于我们前边提到的农民工群体，还有一个很大的问题有待解决，也就是在劳动关系不规范，没有劳动合同的情况下，失业保险很难覆盖到他们。

南都：今年的政府工作报告也提出，扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。下一步，是不是会很快修法，取消缴费年限的限制？

孙洁：有专家学者坚持必须要有1年的最短缴费年限要求。因为这个问题可能涉及到道德风险或逆选择。例如，在取消“非自愿失业”的前提下，可能有些人会主动失业以领取失业金。这对失业保险的正常运行会造成很大冲击。目前这一块还有很多争论。

南都：这几年你也多次就尘肺病农民工保障提交提案，可以讲讲自己的观察吗？

孙洁：尘肺病农民工所面临的困境，实际上也是社会转型、体制转轨过程当中出现的问题。他们很年轻的时候就辍学外出打工，教育程度不高，劳动技能相对欠缺，从事的行业粉尘问题严重，但缺少劳动保护。农民工流动性强，劳动关系、劳动合同不规范，往往没有缴纳社保。因此，他们是各种制度交叉后的漏洞和空白点，在过去一直缺乏社会关注。

当然，不同时期的农民工也面临不同的问题。例如，农民工以前遇到的工资拖欠问题，目前在多种政策措施作用下已有所好转。但劳动关系、劳动合同、劳动环境、劳动保护的问题都自始至终存在。

近几年全国两会，我们也连续提交了6、7个相关提案，收到国务院扶贫办、国家卫健委、应急管理部、教育部等部委的解释和答复。2018年下半年，李克强总理和孙春兰副总理分别在不同会议上谈及尘肺病农民工的救治、帮扶、纾困政策。这次以后，对于农民工的帮扶困境，我感到了比较明显的转变。

不过即使如此，社会对尘肺病农民工也才刚刚重视起来。若要形成足够的政策体系，我们还需要继续就此建言。目前看，包括尘肺病农民工的诊断、就医、医保、工商等问题，依然还会大量存在。

南都：你之前提出，将尘肺病农民工纳入特殊贫困群体，这是出于什么考虑？

孙洁：今年全国政协开过一场专题研讨会，主题就是“建立特殊贫困群体稳定脱贫综合保障体系”。我们发现，目前对特殊贫困群体的界定并不明确。

对于脱贫攻坚，我们主要以“五个一批”政策为抓手进行推进。今年是脱贫攻坚决战决胜之年，目前还有500多万贫困人口未脱贫。其中有不少老年人、残疾人、未成年人等，难以通过现行政策实现稳定脱贫。

尘肺病农民工面对的情况则比较特殊。一方面，他们在还有一定收入时无法界定为贫困群体，难以享受制度帮扶。另一方面，由于尘肺病特效药未纳入医保，他们的医疗负担很大，极可能因病致贫、返贫。受此影响，全家的生活水平都会有大幅下降。

有统计数据显示，尘肺病农民工中，40%以上都是建档立卡的贫困户，他们也就成了产生新贫困群体的源头。除了存量外，由于工作的特殊性，尘肺病农民工的增量也会一直存在。这应当是政策下一步的发力点。

南都：怎么阻断尘肺病农民工落入贫困？

孙洁：涉粉尘行业对农民工的劳动环境保护仍然比较薄弱。因此，首先要对农民工做好劳动保护培训，包括戴口罩、面具等，需要按照防护标准严格配备、使用。同时，也要规范对涉粉尘行业的管理，包括使用更安全的生产设备、普及湿式作业、加强通风除尘、落实国家出台的防护标准和粉尘浓度限制、定期的职业健康检查等。

我们目前的目标，是帮助这部分群体实现稳定脱贫。从长远看，则要阻止该群体内部出现贫困代际传递。农民工可能因为患上尘肺病丧失劳动、生活能力，导致家庭收入锐减，让子女也失去受教育的机会。因此，对尘肺病农民工的救助要有长远考虑，保障子女的学习机会。

此外，从实际的生活、工作、劳动技能上，也要有给他们一些培训，提升劳动技能。

南都：去年政府工作报告首次提出“扩大长期护理保险制度试点”，根据你的观察，目前试点情况如何？

孙洁：长护险目前已在15座城市试点3年。整体看，长护险的运行效果非常好，政府也很有干劲。因为子女工作繁忙，难以照看孤寡老人。各地推出长护险后，孤寡老人有护工上门照看，护理费也能得到一定报销。特别是重度失能的老人，能让他们真正受益。

今年，又有14座城市新纳入长护险试点，也有城市在自发试点。应该说，各城市对于推广长护险还是比较踊跃的。下一步，是争取每一个省份都能有一座试点城市。

南都：今年的政府工作报告没有再提到长护险，这会有什么影响吗？

孙洁：今年的政府工作报告本身就是精简版。政府去年已布置了长护险工作，也不必每年都在政府工作报告中提及。

南都：现在农村的养老负担也越来越大，长护险有没有可能惠及他们？

孙洁：农村推广长护险面临资金和人员两大问题。长护险的筹资模式，主要为财政出资和划归医保结余。但不同地区的医保资金结余情况也不同，结余不足的情况下，就要由政府出资补足。

失能往往是不可逆转的，需要保险长期支付。而欠发达地区的医保资金捉襟见肘，政府的财力也更加有限。对于这些地区来说，如果解决不了筹资的问题，长护险的运行终究是不可持续的。另外，对失能者的护理和普通的家政服务不同，需要具备专业的医疗、护理技能。目前这部分人才还比较紧缺。

从理念上，长护险一定要向农村推广，但必须逐步推进，特别是各地还在摸索制度设计的阶段。当前长护险的筹资机制尚不稳定，我们应当先解决城市地区长护险的筹资问题，再保证有源源不断的护理人员从业。解决了长护制度的两大根源难题，这样才能在农村真正落地。

南都：作为社会长护险的补充，商业长护险推广遇到了哪些障碍？

孙洁：商业长护险面临的问题和社会长护险相似。对于商业险来说，首先要评估参保人是否失能和失能的程度，但各地的评估标准并不统一。一家大型保险公司可能在全国各地都有参保人，若各个省份的评估标准不统一，保险赔付也会比较困难。对于护理服务来说，如果买不到服务谁来护理？这也是很大问题。

此外，商业保险主要遵循大数法则，需要通过精算，测算失能的发生概率，以此确定费率和保险定价。但目前缺少老人失能情况的相关数据。

我今年也提出，随着社会长护险在各地试点，能否在积累一定数据量后向商业保险开放。毕竟，社会保险的定位是保基本，只能满足基础的护理需求。如果需要更高质量的护理服务，需要商业保险加入。

对此，我们也建议，由国家牵头对数据进行共享，鼓励商业保险公司设立长护险。这样，多层次的长护险保障体系就建立起来了，既能减轻参保人负担，也能减轻国家负担。

采写：南都记者 胡明山 宋承翰 发自北京

编辑：程姝雯

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宋承翰

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