2018年5月31日，四年前的世界无烟日，兰州市人大常委会新修正的《兰州市公共场所控制吸烟条例》开始实施。在12个西部省份的众多城市中，兰州市第一个开始立法保护公众免受二手烟危害。同时，2018年的这一次的修法彻底取消了控烟执法中“警告”的缓冲环节，授权执法人员可直接对违法室内吸烟的行为开出罚单，兰州的控烟立法也由此被媒体称为西部最符合世界卫生组织烟草控制框架公约的“控烟令”。

而如今，四年过去了，兰州市人大常委会准备再度修改当地的控烟法规。

2021年12月，兰州市人大常委会发布了2022-2026年立法规划，《兰州市公共场所控制吸烟条例》列入了第一类“制定和修订规划项目”。

兰州的控烟立法会何去何从？会有怎样的完善提升的空间？

与此同时，也有人担心，受烟草行业利益的游说和干扰，兰州市人大为民控烟的“初心”会出现动摇，兰州的控烟法规或可能会“开倒车”。其中，深受二手烟雾危害的民众和公卫专家最大的担心是，兰州市准备再度修改的控烟法规或可能又提出允许室内设立吸烟区。

扬州市控烟志愿者走上街头，用行为艺术的方式开展“健康生活、远离烟草”主题教育活动，呼吁人们远离烟草。    新华社发

中国控烟城市版图

科学研究证实，二手烟暴露并没有所谓的“安全水平”，短时间暴露于二手烟之中也会对人体的健康造成危害，通过立法实现室内公共场所全面禁止吸烟是避免二手烟危害的最有效方法。

一般而言，经济发达的城市在制定和实施控烟立法的进程中相比较经济欠发达的城市更为坚决。比如北京、上海和深圳不仅有严格的控烟立法，而且配套了较为成熟的执法能力和机制，对执法的宣传也更加主动积极。这些控烟举措也为城市赢得民众认可和形象加分。

这一方面与城市本身的经济社会发展的水平相关，同时也受到这些城市更频繁的对外国际交流活动的影响。

近几年，东部和中部的一些二三线城市也推进了各自的控烟立法进程，使市民得到了无烟立法的保护，比如武汉、杭州、张家口等。

而西部则是完全不同的一番景象。目前全国已有21个城市配备了符合世界卫生组织烟草控制框架公约精神的控烟法规。其中11个城市是通过专门的控烟条例来实现保护的，有8个城市是通过文明行为促进相关法规来完成立法，还有2个城市是通过爱国卫生相关法规来做出室内禁烟的规定。

其中，截至目前，中国西部12个省（自治区、直辖市）只有4个城市得到全面无烟立法的覆盖，分别为：甘肃省兰州市、陕西省西安市、青海省西宁市和陕西省汉中市。

根据 2019年国务院印发的《国务院关于实施健康中国行动的意见》、《健康中国行动（2019—2030年）》等健康中国行动系列文件的要求，“全面无烟立法”的标准主要有2个：一是立法明确室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内全面禁烟；二是必须配备相应的罚则和执法主体。

按照这一标准，兰州的控烟立法是西部省份首个。值得一提的是，这座城市在控烟立法的决心要远远超过西部的另外一个重要城市重庆。

2020年9月，作为中国地域面积最大的直辖市重庆市终于有了自己的控烟条例，但这部条例因仅要求部分场所室内禁烟（允许酒店餐厅设立吸烟区）而未能入列 “全面无烟法规”。 5月24日，由新探健康发展研究中心发布《2021中国控烟观察——民间视角》指出，这部法律不仅不能全面保护重庆市民免受二手烟草烟雾侵害，也对其他地方的控烟立法有负面示范作用。

另一方面，近几年，跟随国家控烟的大势所趋，多个西部城市也通过立法方式保护公众免受二手烟危害。比如，西安市政府在2018年发布了《西安市控制吸烟管理办法》，实现了室内全面无烟，得到世界卫生组织肯定。2021年，另一个省会城市西宁市也修订了控烟条例从而实现了室内全面无烟。

控烟志愿者在街头用行为艺术的方式劝市民戒烟。  新华社发

兰州坎坷的控烟立法之路

兰州在中国城市控烟立法中的地位可见一斑。但是，回顾兰州立法的历程可以发现，兰州控烟走到今天，可以说一波三折，颇为不容易。

早在1996年1月，兰州市人民政府出台了《关于在公共场所禁止吸烟的决定》，迈出丝路名城踏上控烟征程的第一步。

2006年1月，《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国正式生效后，以控烟履约为契机，国内迎来城市控烟热潮。在此背景下，2014年1月兰州市《公共场所控制吸烟条例》（下简称条例）正式实施。

总体来看，兰州市的控烟工作起步较早，不过从前期地方立法实践上看，它和当时的诸多城市一样，没有规定所有室内公共场所、室内工作场所和交通工具全面禁烟，将控制吸烟场所分为禁止吸烟场所和限制吸烟场所。

不过，在条例颁布实施2个月后，兰州市政府发布了配套的条例实施细则。该细则明确了自2016年1月1日起所有类型的室内公共场所全面禁烟，限制吸烟场所取消室内公共场所吸烟区（吸烟室）的设置。

不过，实施细则仍然保留了对违反室内吸烟行为“先警告后处罚”的条款。

2018年，兰州市人大依据控烟立法的宗旨和执法实践，对兰州市控烟条例做出了修订，取消了“先警告后处罚”的相关条款。修订版控烟条例和实施细则的实施标志着兰州市控烟法规已完全符合世界卫生组织《烟草控制框架公约》关于室内公共场所、室内工作场所和交通工具完全禁烟的规定要求，而且在控烟执法落实方面也有了全面的法律保障。

只警告不处罚，既增加了执法成本，更使法律失去了应有的威慑力。目前，国内各城市控烟法规均实行了对个人和场所的双罚制（既处罚违法单位，又处罚个体违法吸烟者）。

同年，兰州市人民政府发布了新的控烟条例实施细则，细则明确了各执法部门对不同类型场所的执法分工，并明确各级政府为控烟工作提供财政支持。

修订版兰州控烟条例和新的实施细则被控烟界认为是中国目前最佳的城市控烟条例之一。2019年6月19日中国工程院院士、健康中国行动专家咨询委员会主任委员王陇德带队赴兰州市调研地方控烟立法执法工作时认为，“兰州展现了中国西部、二线城市也可以有效开展控烟政策和法律实施，为国家层面控烟立法提供了重要的西部实践经验。”

控烟志愿者在写有“拒绝烟草 从我做起”的香烟模型上签名。  新华社发

控烟立法改变了什么？一部控烟法规可以改变什么？

2013年在兰州控烟条例出台之前，兰州市成人烟草流行基线调查显示，兰州市工作场所的二手烟暴露率为44.2%，而餐饮场所的二手烟暴露率高达69.9%。

与这一数字相比，2021年兰州市成人在工作场所二手烟暴露为21.3%，降低了54%；餐厅二手烟暴露率由69.9%降低到49.2%。

与此同时，成人吸烟率也在下降，这既得益于立法保障和无烟环境的法律，更有社会文明进步与公众健康意识的总体发展，更多的年轻人不再尝试成为吸烟者，许多吸烟者也因为吸烟导致的疾病或对吸烟相关危害的进一步认识而选择戒烟。一些吸烟者因为疾病或者医生的建议而选择去戒烟。

数据显示，与2013年基线数据调查相比，2021年兰州15岁以上成人人群吸烟率由31.9%降低到23.1%。其中男性吸烟率从57.3%下降到45.2%，女性由3%下降到了1.5%。

《健康中国行动》确立的阶段性目标是——到2022年和2030年，15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%。目前，兰州市的成人吸烟率已经实现了2022年的目标，距离2030年的目标则仍面临艰巨的挑战。

兰州市通过推动控烟立法以有效保护公众不受二手烟危害健康权益的做法也赢得了公众认可。兰州市人大代表、法律工作者翟兆军一直以来很关注兰州市控烟法律法规的实施和执行情况。他在接受采访时说，自己深切感受到这些年来兰州市依法控烟工作取得的显著成效，特别是公众认可与支持度达到75%以上，“这是一个令人鼓舞的结果。"

控烟志愿者在街头用行为艺术的方式劝市民戒烟。 新华社发

兰州控烟立法还应如何完善？

“作为中西部省会城市，兰州在控烟立法工作方面取得的成效让我们佩服。我们曾经对控烟效果做过调查，要说控烟领域的‘一线城市’，除了北、上、深，还要加上‘兰’。”中国疾病预防控制中心控烟办研究员杨杰曾这样评价。“这彰显了兰州市人大、市政府对维护公众健康、推动社会文明进步的坚定态度和积极努力。”他说。

“我几次来兰州参加会议、考察，特别在公共场所进行了观察，很少看到室内公共场所有吸烟者，很显然兰州的控烟工作真正取得了积极效果。”上海政法学院教授杨寅说。

在西部城市中第一个立法达成室内全面无烟之后，兰州市控烟条例再次列入2022-2026年修法规划。这受到了长期关注兰州控烟立法、执法进展的有关法律人士与公共卫生专家的关注。

尽管有部分专家担忧，兰州市修法可能会受到来自烟草业的干扰和阻力，但更有专家坚信，健康中国行动已经成为国家健康战略，全面推进公共场所控烟已经成为社会共识，特别是2021年第三方调查数据显示75.8%的公众认为兰州市的控烟法律对保护自身免受二手烟危害的作用比较有效。

一名兰州市民告诉南都记者，对于兰州拟再度修改控烟法规，兰州市自然应当顺应民意，从善如流，“绿水青山就是金山银山”，健康是最大的生产力，相信兰州市的控烟修法一定是在室内全面无烟的基础上走向进步。

事实上，兰州市的控烟立法仍然有不少可以完善的空间。

法律专家建议，兰州市应该利用新冠疫情提高了人们健康意识的机会，顺应“健康中国行动”的目标要求，坚持“政府主导、部门监管、场所负责、全民参与、社会共治”的控烟立法原则，进一步强化和提升执法效果，特别是解决当前除卫生部门之外的其他部门执法动力不足的问题，以更好践行这部法律“保护公民不受二手烟危害的健康权益”的立法宗旨和意义。

以向未成年人售烟为例。根据未成年人保护法和烟草专卖法，任何烟草商店均不允许向未成年人出售烟草产品。不过，在兰州，目前还未出现过烟草商店因向未成年人售烟而被处罚的报道。控烟执法总体上可以更有力度，除卫生部门之外的其他部门在控烟执法上缺乏积极性与相关执行力。

中国疾病预防控制中心公共卫生专家表示，距离健康中国行动2030年目标，兰州市15岁以上的成人吸烟率尚有一段距离。要实现这一目标，需要城市层面整体的控烟战略，而控烟法律的有效执行是重要的支撑和保障。

城市控烟战略应将无烟公共场所、禁止烟草广告赞助和促销、完善戒烟服务和未成年人保护等问题纳入其中。对于无烟公共场所，应在现有基础上制定具体目标以提高法律的遵从度。

同时，电子烟问题尚未在2018年版的兰州控烟立法中被顾及。今年3月11日，国家烟草专卖局公布《电子烟管理办法》；4月8日，国家市场监督管理总局发布电子烟强制性国家标准（10月1日正式实施），《电子烟管理办法》明确禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。对年轻人颇具吸引力的果味、花香味、甜味等各类调味电子烟成为过去式。

专家认为，城市的公共场所控烟法律要扩大并覆盖电子烟产品。兰州市应当推进电子烟的管控、禁止向未成年人销售、禁止发布虚假互联网广告等政策规定的实施。

采写：南都记者 吴斌 发自北京

编辑：梁建忠

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