专访首个全国性备案审查智库主任:将给各地红头文件纠错情况打分

察时局
原创2019-09-21 14:43

“同一个文件报多个机关备案,审查出来意见不一致怎么办?”

“备案审查发现的问题文件被修改或撤销,依据文件做出的行政行为是否有效?”

“地方红头文件涉嫌违法,审查机关不作为怎么办?”

9月21日,北京航空航天大学备案审查制度研究中心成立,这是首家全国性的备案审查研究机构。该中心将就备案审查制度的理论与实践中的重大问题进行研究,力争成为我国备案审查领域的“专门智库”,为上述问题找到答案。就此,南都记者专访了中心主任、北京航空航天大学法学院教授王锴。

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北京航空航天大学法学院教授王锴。
谈中心成立:
力争成为我国备案审查领域的“专门智库”

南都:为何会考虑在此时成立全国性的备案审查制度研究中心?

王锴:从大的背景来看,备案审查的重要性越来越凸显。党的十八届四中全会决定中要求“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

目前,备案审查已成为中国特色宪法监督和法律监督制度。2017和2018年,全国人大常委会法工委连续两年向全国人大常委会提交了备案审查工作报告,也受到社会的广泛关注。

此外,5月23日,司法部还召开了全国法规规章备案审查工作会议,对进一步加强法规规章备案审查工作进行了部署。据统计,2019年上半年司法部已经完成法规规章的备案审查1347部。与此同时,近日,中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》党内法规和规范性文件的备案审查工作也在有序进行。

在此背景下,北京航空航天大学法学院成立备案审查制度研究中心,目的是就备案审查制度的理论与实践中的重大问题进行研究,为备案审查的制度完善和能力提升提供智力支持,力争成为我国备案审查领域的“专门智库”。

南都:备案审查制度研究中心将聚焦哪些议题?

王锴:主要有:系统梳理我国现行的规范性文件备案审查机制;系统研究目前备案审查机制之间的联动衔接关系;系统整理我国现行立法和其他规范性文件中的规范冲突、抵触、不一致问题,搜集现实中规范冲突、抵触、不一致的事例;对国外宪法监督和法律监督的相关制度进行研究;对备案审查制度建设和制度运行中的疑难问题、重大案例进行研讨;研究备案审查制度的原理、程序与技术。

比如,根据我国相关法律的规定,一个文件可能要报多个机关备案。例如,设区市的规章有四个备案机关,一个是设区市的人大常委会,一个是省政府,还有省人大常委会和国务院。审查出来意见不一致怎么办?这就会产生不同部门如何协调的问题。

目前,有很多地方已经开始针对不同部门备案审查协调问题进行探索,例如,河北、重庆等地方采取“通知——移送”制度,就是看哪个部门先收到,如果是下级先收到,下级先不审,先移送给上级,等上级审完以后再审。那么反过来,如果是上级先收到,上级就审,审完以后把结果通知下去,这样就能保证审查结果的一致性。

谈研究课题:
备案审查纠错后溯及力问题最棘手

南都:为何会将研讨会第一期的主题确定为“备案审查审查结果和溯及力问题”?

王锴:选择这个主题,是因为当前备案审查的对象要么是立法要么是规范性文件,都具有普遍约束力,之前大多都已经依据这一文件做出了相关判决或是处罚。如果备案审查发现问题,不管是让制定机关修改还是撤销,影响力都会比较大,将直接影响依据文件所做出的大量具体行政行为是否有效,这会是最棘手的问题。

例如,此前依据婚姻法司法解释24条作出的判决有2000多例,最高法修改姻法司法解释之后,之前2000多例判决的当事人能否要求恢复利益?

还有更大的问题是,依据被撤销或者修改的文件制定其他文件应如何处理,这些文件涉及范围会更广。如果不能很好解决溯及力问题反过来也会影响备案审查工作的推进。

南都:研究中心还将探讨备案审查领域中哪些课题?

王锴:我国备案审查面临着部门联动,多个机构协调等问题也需要探讨。这可以概括归结为程序问题,也就是需要理顺备案审查的机制和程序。

我们之前没有大规模启动过备案审查,程序方面基本是按照立法法的规定,比较概括。而且过去学界往往将研究重点集中于设立怎样的机构进行备案审查,比如宪法委员会或者宪法法院,当时学界普遍认为抛开机构讨论程序太过遥远,因此程序研究也基本是空白,所以说对备案审查程序的探讨未来会是一个比较重要的课题。

谈工作形式:
将发布备案审查制度年度报告

南都:研究中心成立后将采取哪些形式推动备案审查理论研究?

王锴:我们主要是五种工作形式,首先,我们会定期出版备案审查制度的研究书籍,研究中心预计明年会出一本《各国合宪性审查制度资料汇编》,主要是把其他国家备案审查程序的法律规定进行翻译汇总。同时,我们还会举办备案审查制度的专家论证会、咨询会、学术研讨会;申请和承担备案审查制度的课题研究。

由于备案审查专业性比较强,我们还会着力培养、培训备案审查制度的专门人才,可能会在北航设立备案审查专业方向的研究生。

此外,我们还会发布备案审查制度的年度报告,对地方备案审查运行的效果进行评估,起到推动和督促推动效果。我们评估将聚焦各地有关备案审查制度建设、以及具体备案审查实践情况。希望通过评估,找出地方尚存的问题、督促各地完善备案审查制度建设。

南都:为何将地方作为评估重点?

王锴:地方备案审查制度建设非常重要。我国目前不管是全国人大法工委还是司法部审查的都是立法,对红头文件的备案审查目前主要集中于地方层面。

而我国红头文件的数量远超立法,实践中地方层面往往是“依文件行政”,执行的时候优先执行文件,红头文件对公众的实际影响也就更大。

 

 文\刘嫚 发自北京

编辑:吴斌

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