《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》公开征求意见将于今日（1月2日）截止。

未来正式落地的消费税法，能否体现对烟草消费的调控作用，并保持将全部烟草税上缴中央，或将是今后控烟的关键。

世界卫生组织此前预测，到2025年，中国吸烟率将降至25%。不过，该下降速度与实现《健康中国行动2019-2030》目标需要的下降速度相比要慢很多。

而烟草税，是业界公认最有效的控烟措施。控烟界所称的“烟草税”，主要是指卷烟消费税。

消费税开征于1994年，对生产和消费行为具有调节职能。目前征收消费税的产品多涉及有害健康、高消费、高污染、高耗能、资源消耗型等产品，包括烟、酒、成品油、小汽车、珠宝玉石、高档手表、实木地板、木制一次性筷子等。

在《征求意见稿》发布前，今年10月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》），提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。

这一举措本为改善地方财政状况。《方案》显示，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

《方案》还明确，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

对于受到控烟界关注的烟草税，《方案》并未作出明确安排。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉南都，《方案》透露出未来消费税改革的方向，但这并不意味着所有消费品都要后移至批发或零售环节征收。

同时，即使后移征收环节，也不意味着生产环节不再征收消费税了，可能是在生产、批发、零售环节同时开征，这将视税目不同而差异化设置。

不过，他也表示，卷烟作为专卖品管理非常规范和严格，即使后移征收环节，从征管可控角度看，不会有太大障碍，关键是看后移征收环节是否会更有利于发挥其调节功能。

但“下划地方”等规定也引起了控烟专家的担忧。有专家担心，地方政府受增加收入吸引，可能降低地方政府控烟的积极性。

《征求意见稿》显示，在生产（进口）环节，甲类和乙类卷烟分别按比例征税56%和36%，同时，均征收0.003元/支的从量税；在批发环节，均征收11%的从价税，0.005元/支的从量税。

长期关注烟草税的对外经贸大学教授郑榕认为，此前烟草税多在生产环节征收，要想增加税收就需要自建烟厂。而转到消费环节征收后，各地兴建烟厂的积极性或会降低，但卖烟的积极性或会提高。

施正文也表示，后移征收烟草税并把部分收入下划地方，可能导致地方政府出于税收收入的考量，削弱对控烟目标的追求。

《方案》提出，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

 “这个地方烟卖的多，（烟草税）收入就多，这是很核心的一个因素。”郑榕分析，受此影响，各地可能就没有积极性再去推进无烟立法。

“目前地方政府的财政收入约束比较大的情况下，这对地方会产生非常有效的刺激作用。”她强调。

施正文也表示，消费税是一种调节税，对卷烟征收消费税，应体现对健康的考量。

其实，后移征收烟草税也并非不可取。在施正文看来，关键是要起到对控烟的调节作用——通过经济杠杆，降低公众对卷烟的消费。

在施正文看来，将烟草税后移至批发或零售环节或实行价外税后，可以提高征税的透明度，让吸烟者意识到抽的烟中含有多少税款。由此，“唤起消费者在抽烟上的负面感受。”

“不是为了多收税，而是发挥调节作用，增强健康意识。”施正文解释道。

施正文强调，若将烟草税征收环节后移，其税收也不能交给地方，必须全部上缴中央政府，这样可以消除地方政府为取得收入而怠于履行其控烟职责。

控烟专家也担心，如果将烟草税下划地方，可能降低中央政府提高烟草税的积极性。

提高消费税及卷烟价格，被认为是最有效的控烟手段。中国政府曾在2015年上调烟草税，卷烟销售量也应声下降。

资料显示，2015年烟草税提高后，2014年至2016年，卷烟零售价格平均上涨了11%，最便宜的卷烟品类的价格上涨了20%，卷烟销量从1270亿包下降至1170亿包，降幅为7.8%。

值得注意的是，卷烟价格上涨预计使成人吸烟率降低0.2%至0.6%，这意味着吸烟人数减少220万至650万。

《征求意见稿》第二条明确，根据宏观调控需要，国务院可以调整消费税的税率，报全国人民代表大会常务委员会备案。也就是说，消费税法授权国务院调整税率。

郑榕分析，一旦上缴中央政府的烟草税被固定在具体的数额，中央政府就将没有提高烟草税的积极性。对于身为国企的烟草公司，更可能增加其上缴利润的金额而非提税，这也就起不到烟草税对烟草消费的控制作用。

此外，当消费税全部归中央政府时，提高烟草税阻力也相对较小。一旦将部分烟草税下划给地方，也就意味着提高烟草税的措施“动了地方的奶酪”。

由此，“以后再提税的难度会更大。”郑榕说。

从当前的税率看，中国的烟草税税率离世界卫生组织《烟草控制框架公约》规定的“消费税在最终消费价格中的比例至少达70%”仍有一定差距。

郑榕告诉南都，如果大幅增加烟草税，控烟效果将会非常明显。受烟价上涨影响，卷烟的销量会大幅下降。

《健康中国行动（2019—2030年）》提出，到2030年，中国15岁以上人群吸烟率小于20%。作为最有效的控烟措施，在郑榕看来，消费税法中的烟草税水平，至少应参考上述目标来确定、提高。

施正文也赞成有必要适度增加烟草税的税率，特别是增加低价卷烟，也就是乙类卷烟的税率。“目前低档烟税率明显偏低，而低档烟相对来说对健康损害更大。”

在郑榕看来，高收入人群对卷烟价格并不敏感，所以这项控烟措施主要针对青少年等低收入人群。他们对卷烟价格敏感，对低价烟的加价效果比对高价烟要强。

值得注意的是，施正文和郑榕均向南都表示，应多征收从量税而非从价税。

郑榕解释，消费者以低价烟替代高价烟的可能性相对要小。例如，与售价50元一包的卷烟相比，对售价5元一包的卷烟按数量征税，低价烟的价格增幅会更大。

事实上，随着经济发展、人均收入等的增加，此前加税的控烟效果有所减弱。控烟界也长期呼吁进一步提高烟草税税率。

郑榕此前研究发现，2015年提税后的卷烟名义加权零售价格增加了10%，烟草产品税负相应增加了4%。2016年，卷烟名义加权零售价又提高了0.23%，2017年增加了3%。

 “但如果剔除了物价指数上涨的因素，2016和2017年的卷烟价格较2015年实际已经出现下降了。”郑榕说。

烟草销量数据也从侧面证实了上述结果。2015年和2016年，中国烟草销量均出现下降。

“我当时很激动，觉得做了15年的控烟，总算要迎来拐点。但没想到的是，2017年销量又上升了，而且2018年还继续上升。”原中国疾病预防控制中心控烟办公室主任姜垣在一次演讲中说到。

郑榕告诉南都，世界上一些国家为了控烟，提税力度非常大，俄罗斯2012年甚至有过一年提两次烟草税的情况。然而，中国目前仅在2009年和2015年调整过烟草税税率。

她认为，如果中国做不到每年提高烟草税，至少应建立烟草税与GDP、人均可支配收入等经济指标相挂钩的联动机制——即指数化管理模式。

通过指数化的方式，保证在计算通货膨胀后，实际的烟草税没有下降，使之维持在一个较为稳定的水平上。

郑榕也建议，将烟草税的指数化管理，写入正在公开征求意见的消费税法。

采写：南都见习记者 宋承翰 发自北京

编辑：吴斌

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南方都市报记者