残疾人自食其力、融入社会，就业问题无法回避。2019年宏观政策中，“稳就业”居“六稳”之首，各项就业优先政策密集出台，残疾人就业议题也在年末进入中央视野。

自2020年1月1日起，国家发改委等六部门去年联合印发的《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》（以下简称“总体方案”）正式开始实施。

察时局注意到，总体方案以促进残疾人就业为目标，聚焦近年争议颇多的残保金制度，提出分档征收、小微企业暂免征收等新规定。

多名业内人士曾向察时局表示，他们希望国家能加大残保金征收力度，从而迫使企业雇佣残疾人就业。然而，刚刚实施的总体方案在残保金的征收上力度有所减弱。

有学者向察时局分析，在经过残保金制度的历次调整后，我国或已意识到以惩罚方式倒逼企业雇佣残疾人的效果并不好，因此调整思路去尝试促进残疾人就业的新方法。

资料图。

2019年12月4日，国务院常务会议讨论了促进残疾人就业的议题。察时局注意到，在过去两年中，国务院常务会讨论残疾人就业议题十分罕见。

这次会议决定，“完善残保金征收办法，激励更多用人单位提高安排残疾人就业比例”。就在当月底，六部门联合印发了聚焦残保金制度的总体方案，并于新年开始正式实施。

所谓残保金，即残疾人就业保障金，是指各类用人单位未按规定按照一定比例安排残疾人就业所应缴纳的保障金，这笔资金最终由国家用于支持残疾人就业等相关事业。

残保金的征收最早由1995年出台的《残疾人就业保障金管理暂行规定》所规定。该规定明确，企业残保金“按照年度差额人数（应雇佣而未雇佣的人数）和上年度本地区职工年平均工资计算交纳”。

2015年是残保金征收的一个分水岭，从那时起，国内企业直呼缴纳残保金的压力太大。

2015年9月，财政部等三部门在《残疾人就业保障金征收使用管理办法》中规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%（各地不同，但不得低于该比例），也就是说，如果某单位员工中残疾人少于1.5%，须缴纳相应的残保金。

不过，其中最大的变化是，此前1995年确定的残保金征收方式为，“按照年度差额人数（应雇佣而未雇佣的人数）和上年度本地区职工年平均工资计算交纳”；而2015年的残保金新政则将其中的“上年度本地区职工年平均工资”，修改为“本单位在职职工年平均工资之积计算缴纳”。

察时局发现，这一修改对高科技企业等“高薪”企业影响最大。以北京为例，一个千人规模、在职职工平均工资20万的企业，若未雇佣残疾人，按照新政策需要缴纳340万，而按照旧规定，只需要94万。

残保金新政后，我国残疾人就业市场出现了一系列怪现状。

日前，国家发改委负责人在答记者问时也指出，过去一段时间，用人单位一方面反映残保金缴纳负担重，却又宁愿交钱也不招工；同时，残疾人反映就业难，而用人单位则反映招聘残疾人难。

察时局了解到，在为企业减负的大背景下，企业界普遍认为，残保金征收的高压态势也应当有相应调整，以减轻自身的负担。

不过，多名业内人士则向察时局表达了不同意见，如长期致力于残障者融合就业研究的吕飞女士就认为，减负不应当成为逃避责任的借口，企业之所以认为残保金压力大，是因为自己拒绝雇佣残疾人；如果企业按比例雇佣残疾人，不仅不用缴纳残保金，还会获得相应的补贴，也就没有压力可言。

那么企业为何宁愿交钱也不愿招用残疾人？据国际劳工组织与中国企业联合会2013年的一项联合调查，在161家受访企业中有120家企业表示愿意招聘残障员工，但他们面临着招聘渠道、岗位分析、安全风险、管理成本等多方面挑战。

在残保金高压和对招用残疾人的种种顾虑之间，企业看到了一个看似可行的办法，那就是“假用工”（又称“挂靠”、“假就业”），即与残疾人签订劳动合同，企业定期为其发放基本工资、缴纳社保，却不要求残疾人工作。

察时局发现，多家招聘平台目前仍参与其中，为企业规避残保金“行方便”，这些最终形成了企业不用工却要付工资，残疾人不工作却拿工资的怪相。

在这一背景下，国家发改委等六部门联合印发的总体方案，对残保金的征收、使用和监督提出综合性措施。察时局注意到，其中多项措施旨在减轻企业的残保金缴纳压力，是在征收上“松口”。

最值得关注的是“优化残保金征收”，具体包括实行分档征收，用人单位安排残疾人就业比例1%（含1%，原来规定最低为1.5%）以上但低于本省（区、市）规定比例的，三年内按应缴费额50%征收，1%以下的三年内按应缴费额90%征收；对在职职工总数30人（含）以下的企业，暂免征收残保金。

国家发改委在解释为何实行分档征收时表示，此举有利于激发用人单位积极性，引导其将安排残疾人就业比例提高至1%以上；允许用人单位以更加灵活的方式履行按比例安排残疾人就业义务，“更加符合用人单位实际用工需求”。

实际上，“松口”从2017年3月就开始了，当时财政部发文为残保金设置了上限；2018年4月，国务院常务会议再次下调了企业缴纳残保金的上限。

对此，首都师范大学管理学院副教授廖娟教授向察时局分析，我国在2015年加强残保金征收后，企业仍然不愿意雇佣残疾人，挂靠问题却日益突显，说明高压政策的效果并不好。

“在经过历次残保金制度的调整后，国家也发现以惩罚方式倒逼企业雇佣残疾人就业的效果不是很好，所以这次是在重新调整思路。”她说。

国家发改委有关负责人也表示，这次总体方案“积极回应企业等用人单位诉求方案”，不再单纯关注征收水平的高低，而是着眼于从制度层面激发企业招聘残疾人的积极性，“鼓励企业多招工、少交钱”。

减轻残保金的征收力度后，执法监督更加重要。

总体方案提到要强化残保金监督，“加强残保金和残疾人按比例就业的社会监督、将企业履行义务情况纳入社会信用评价体系，使残保金使用更公开透明，营造促进残疾人就业的良好环境”。

不过，察时局注意到，实际上我国在对残保金的监督执法方面较为薄弱，谁来监督、谁来执法都是棘手的问题。以挂靠残疾证现象为例，目前监督管理就乏善可言。

长期从事反就业歧视研究的中国政法大学教授刘小楠向察时局介绍，根据《残疾人就业条例》，用人单位弄虚作假，虚报安排残疾人就业人数，骗取集中使用残疾人的用人单位享受的税收优惠待遇的，由税务机关依法处理。

同时，《残疾人就业保障金征收使用管理办法》第十一条规定，保障金征收机关（地方税务局）应当定期对用人单位进行检查，发现用人单位申报不实、少缴纳保障金的，征收机关应当催报并追缴保障金。

“在实践中，保障金征收机关并没有对用人单位是否实际安排残障人士就业进行定期检查，追缴；残联不是执法机构，对于假就业问题无法查处，也没有根据《残疾人保障法》的授权‘要求有关部门依法查处’，所以才会造成这样普遍的‘挂靠’乱象。”刘小楠说。

她建议，保障金征收机关应当定期检查企业是否真实用工，强化监督。

广东省残疾人联合会理事长张永安也撰文指出，应加大执法检查和劳动保障监察力度，建立用人单位按比例就业情况的年度公示制度，接受社会监督，“建立残疾人证管理责任制，防止残疾人证出租和挂靠”。

在发布此次总体方案时，国家发展改革委有关负责人也指出，“对未按比例安排残疾人就业且拒缴、少缴残保金的用人单位，将失信行为记入全国信用信息共享平台”。

我国残保金体量达数百亿元，残保金征收“松口”后，企业压力小了，地方政府在残疾人事业方面的财政压力可能会加大。

不过，察时局注意到，总体方案对此已有预防措施，如要求各地根据保障残疾人就业实际需要合理安排相关支出，残疾人事业相关支出不与残保金实际收入直接挂钩，由财政予以保障，“不得以收定支”。

“以收定支对落后地区的残疾人事业来说是一个很大障碍，总体方案规定不得以收定支，就是不能残保金收多少用多少，这样残疾人事业的经费就有了政府的经费保证。”廖娟说。

既然完善残保金制度不会影响公共财政对残疾人事业的资金支持力度，那么残保金这个最重要的资金来源，如何得到更有效地使用成为业界关注的问题。

察时局注意到，地方在残保金使用方面存在结余较多或使用不规范等问题，财政部曾指出各地残保金仅限于残疾人就业相关支出，不能用于残疾人基本生活、护理、职业教育、职业康复等方面亟需的支出，使用范围偏窄，不少地方保障金存在收支结余。

廖娟也认为，一些较为困难的地方，征收到的残保金较少，积累少，但也有许多发达地区，每年征收的残保金规模较大，而结余较多，形成浪费。

其实按照相关规定，残保金用于支持残疾人就业和保障残疾人生活，包括残疾人职业培训、补贴用人单位安排残疾人就业所需的无障碍改造、奖励超比例安排残疾人就业的用人单位等，规定的使用范围并没有那么窄。

同时，地方的残保金使用不规范，也不透明。财政部此前表示，从2015年起，保障金由政府性基金预算转列一般公共预算管理，但各地没有建立保障金定期公示制度，其征收使用情况仍不够透明公开，引起社会公众质疑。

从今年开始，这一问题有望得以解决。察时局注意到，日前国家发改委负责人已表示，将要求省、市、县有关部门向社会公开残保金收入和残疾人事业支出情况，增强残保金征收和使用的透明度。

文/胡明山

编辑：吴斌