再过一周，《反垄断法》修订草案公开征求意见的时间将截止。自1月2日，市场监管总局正式释出修法消息以来，这部法律将走向何方，颇受外界关注。

与现行版本相比，征求意见稿新增诸多条款，包括首次将互联网等新业态纳入规制范围，部分垄断行为的处罚金额拟涨百倍。南都记者采访发现，不少专家更关注新增条款的可执行性，认为相关的判断标准仍需明确。

在《反垄断法》首次迎来“大修”之际，南都反垄断课题组发布报告，统计了309起垄断纠纷诉讼案和490份行政处罚书，试图深入了解这部法律在实践中的适用情况及存在的问题。

1月23日，南都反垄断课题组历时数月，重磅推出《十余年反垄断案例分析报告》（下称《报告》）。《报告》上篇梳理309起垄断纠纷诉讼案发现，超过八成的原告选择以滥用市场支配地位为由提起诉讼，结果整体败诉率高达89.32%，接近九成。在这类案件中，原告面对最大的“绊脚石”是难以界定相关市场，无法举证被告具有市场支配地位并实施了垄断行为。

《报告》下篇则聚焦反垄断执法案例，选取自《反垄断法》2008年8月1日施行以来，国家反垄断执法部门发布的490份处罚决定书进行分析，样本截止时间为2020年1月10日。

上述样本包括51起涉及滥用市场支配地位案件，337例垄断协议案，42起未经申报经营者集中案件，43起附条件/禁止经营者集中案件，另有17起行政性垄断案件。需要说明的是，由于各地披露方式不同，为保证数据统一性，本次统计以不同案号划分具体案件，即一个案号对应一例反垄断处罚案件。

从历年披露的案件数量看，垄断协议的执法案例最多。这与一些垄断协议案件涉及的当事人数量较多有关。比如在2013年，发改委价格监督检查与反垄断局公布的4号、7号至29号行政处罚决定书，共计24份文件均与同一事由有关，即浙江省保险行业协会在2009年以来多次组织省内各财产保险公司达成垄断协议。

整体来看，反垄断执法部门查处的案件总量基本呈上升趋势，说明执法力度在不断增强。其中2019年公开的垄断协议案件（51起）和未经申报案件（18起）均达到历年之最，滥用案件量的峰值出现在2016年，共计15起。

按照地域划分，报告指出《反垄断法》实施十余年以来，国家反垄断监管部门官网披露的执法案例涉及24个省份。从数量来看，浙江省查结的滥用市场支配地位和垄断协议案件量最多，达到53例。其次是山东以48例居第二位，排在第三位的是湖南，共有41例。

在统计样本中，另有10个省份至今未披露一起反垄断案件。《报告》建议加强反垄断执法的透明性，及时披露查处的案件信息，同时加大执法力度，有效规制垄断行为。

具体到行业分布，《报告》梳理发现，建材领域是反垄断执法多发地，一些混凝土、页岩砖、砖瓦、水泥等建筑材料企业和协会常因实施分割销售市场、限制商品的生产或销售数量等行为，遭到处罚。

以滥用市场支配地位案件为例，《报告》发现执法部门更多聚焦于民生领域，包括电信、供水、供电、供气等公用事业，也涉及医药、零售、批发等行业。

结合当事人性质看，民营企业是反垄断处罚的“重灾区”，这反映了企业反垄断风险合规意识还不够。南都记者注意到，为指导企业合法经营，市场监管总局在去年11月发布《经营者反垄断合规指南（公开征求意见稿）》。这是国家层面首次发布类似的指南，目前浙江、上海等地也相继出台竞争合规指引，内容更为细化。

此外，国企也是执法部门重点关注的对象。在统计的51起滥用市场支配地位案件中，当事人为国营性质的共计20件，占比39%，这一比例与民企相同。

今年1月14日，据新华社报道，国家市场监管总局局长肖亚庆明确表示，将加强原料药、公用事业等民生领域反垄断执法。据南都记者了解，一些公用事业领域的经营者往往是国企，它们本身具有规模、资本和政策优势，如果滥用垄断地位排除、限制竞争，所产生的影响范围比民企更大，更容易损害消费者利益。

值得一提的是，迄今为止，我国反垄断监管部门尚未公开披露一起针对互联网行业的处罚案例。近年来，关于互联网企业涉嫌垄断的争议不断，类似电商“二选一”、大数据杀熟、数据垄断等问题引发了诸多讨论。

2018年12月，南都反垄断课题组发布《中国互联网行业竞争与垄断观察报告(2008—2018)》。报告指出，国内互联网领域已衍生出限制性竞争、跨界竞争、并购突出、数据竞争等特点。2019年12月，南都反垄断课题组发布《电商排他性交易与<反垄断法>规制路径观察报告》，试图通过三千余份商家及消费者问卷聚焦电商“二选一”问题，探讨互联网反垄断规制难题。

基于持续关注，南都反垄断课题组发现，随着国内互联网行业的快速发展，多个细分市场已形成寡头格局，“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应也开始凸显。但是由于互联网等新经济业态具有双边市场、网络效应、规模效应等特点，如何用现有的《反垄断法》规制，成了执法难点。

为此，去年9月发布的《禁止滥用市场支配地位暂行规定》和此次《反垄断法》修订草案里均有涉及互联网经济的规定，包括明确具有市场支配地位的特殊考虑因素。

但南都记者采访发现，不少专家更关注新增条款的可执行性，建议细化相关判断标准，以便有效规制互联网垄断行为。

《报告》指出，相比司法判例，行政执法案件的警示意义更强。不过迄今未有一起互联网领域的反垄断执法案件，说明执法部门对新兴产业监管较为包容审慎，但从官方的多次表态来看，并不意味着不监管。

南都记者此前报道，有反垄断官员表示，互联网领域的竞争问题值得关注，应该作为目前执法重点。距离出现有影响的典型案件只是一个时间问题。

在此次统计的处罚案例中，反垄断执法部门合计开出约94.65亿元罚单。其中51起滥用市场支配地位案件合计罚没金额约68.90亿元，337例垄断协议案件罚没金额约为25.62亿元，42起未经申报经营者案例中合计罚款1335万元。

具体到滥用案件，《报告》统计发现，当事人被处以0-50万和100-500万居多，共计18起。此外，处罚金额超过1亿元的案件有2起，高通领到最高的一笔罚单。

2016年，高通因滥用市场支配地位排除限制竞争，在我国被罚60.88亿元。南都记者注意到，这些年因被指滥用芯片和专利市场的垄断地位，高通在多国遭到反垄断调查。2016年12月，韩国对高通开出历史性罚单1.03万亿韩元，约合人民币60.43亿元。2018年欧盟也罚了高通9.97亿欧元，约合人民币77.54亿元。

根据《反垄断法》规定，如果企业滥用市场支配地位，或达成并实施垄断协议，将被反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

《报告》发现，目前国内尚未出现顶格处罚的执法案例。以垄断协议案件为例，超四成经营者被处以上一年销售额1%的罚款，最高处罚占比为9%，共有1起案例。

此外《报告》提及，在统计的垄断协议案件中，有6家企业被免除行政罚款，除一家因上一年度无销售额且违法行为严重性较低未被罚外，其余5家都是因为最先主动报告并提供关键证据，所以得到执法部门的宽宥处理。

根据《反垄断法》第四十六条第二款，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。

在统计的42起未经申报经营者案例中，合计罚款1335万元。《反垄断法》规定，经营者违法实施集中，将被处五十万元以下的罚款。从处罚结果看，企业被罚15万元和30万元的较多，共有38家，占比超过9成。

《报告》指出，未经申报经营者集中案件处罚以15万元和30万元为主，但对于停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业等处罚措施并无涉及，由此可见，执法部门处罚手段较为单一，集中于财产性处罚手段。

此外《报告》发现，违法实施经营者集中案件的处罚力度较低。以佳能收购东芝医疗案为例，南都反垄断课题组对比中美欧开出的罚金发现，佳能在欧盟被罚3200万美元，在美国则是同意支付250万美元与执法部门达成和解，而在中国只被罚了30万元。

值得关注的是，此次反垄断法修订草案拟将违法实施经营者集中的罚款，从现有的50万元以下，改为上一年销售额10%以下。

采写：南都记者李玲

编辑：蒋琳,李玲

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本文作者

李玲

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南方都市报记者