抗击新冠病毒肺炎疫情仍在持续，在疫情未完全肆虐湖北前，就有公民在微信群内示警，但却因“传谣”被训诫。

北京大学法学院教授沈岿形容“就在这个时刻，本来已经稍稍打开的、有助于提前防控传染病的信息空间，一下子关上了。”

有法律业内人士由此关注到，我国的“吹哨人”保护制度亟待完善。全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙呼吁，应制定统一的《吹哨人保护法》，加强对“吹哨人”举报人的人身权、财产权、隐私权和劳动权的保障。

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南都记者了解到，“吹哨人”这一词汇源自英国，原指警察在发生案件时吹响哨子，以引起民众注意和同伴支援。之后，这一词汇被赋予象征意义，指内部腐败、非法或损害公共利益的揭发者。

国外推行“吹哨人”制度产生了不少著名案例。公开报道显示，美国证券交易委员会2018年3月向联合吹哨人颁发的5000万美元奖金为至今的最高纪录。水门事件后，美国出台了《吹哨人保护法案》，通过该法案，吹哨人不仅不会受到泄密的指控，法案规定司法机构应该为他们及他们的家人提供各种保护。

值得一提的是，也有观点认为，“吹哨人”制度与传统公众监督有奖举报制度相比有所区别，公众监督有奖举报是社会公众发起的企业外部式监督；“吹哨人”制度是极少量内部知情人士发起的企业内部式监督。

从举报方式来看，吹哨人可以选择对内或对外进行信息披露或者举报。既可以将所掌握的信息向组织内部的有关领导报告，也可以向媒体、政府、执法机构等有关组织进行披露和举报。

2017年3月，上海知名面包店Farine武康路店员工无法容忍店铺将半成品面包长期放在长满霉点的帆布上、使用过期面粉、售卖昨日剩下的西点等行为，在微博上揭露了面包店后厨的真相。相关部门经过调查，对违法违规行为进行处置。

这一举报行为的背后，源于一部食品安全领域法律的修订。

2015年，新修订的《食品安全法》建立了鼓励和保护内部举报制度。

“社会公共利益都需要保护，但是保护的力度有差别。”上海市人大财经委办公室副主任张震认为，举报制度有效地弥补了行政监管部门对特殊组织进行监管时的短板，具有一定的社会共同治理的属性，有效地降低了行政监管的社会成本。

于此同时，也有建议呼吁将“吹哨人”制度引入金融机构、安全生产等特殊领域。

民革中央经济委员会副主任何杰就曾于2017年撰写《关于完善举报人（吹哨人）制度的建议》，后民革中央在此基础上形成了《关于完善举报人制度的提案》。

该提案称，通过举报人制度的建立，动员社会力量参与，对于预防腐败、食品安全、环境污染与保护，包括企业和公司治理领域的预防欺诈等行为都有非常重要的意义。

中央层面对建立“吹哨人”制度也有所回应。去年9月12日，国务院发布《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发2019（18）号文），其中第16条明确指出：发挥社会监督作用。建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。

值得一提的是，这也是国家层面首次对建立“吹哨人”制度进行明确规定，在外界看来，这也意味着相关制度建设有望获得实质性推进。

针对“吹哨人”制度和内部举报人制度，近些年我国一些地方已率先开展探索。为鼓励举报，地方也规定了相应的奖励办法。

公开的报道显示，2015年，上海闵行区首先实施了对“吹哨人”的举报奖励，上海也开通了12331食品药品投诉举报热线。

2016年2月，修订后的《上海市食品安全举报奖励办法》发布，鼓励自然人、法人和其他组织就食品安全问题进行举报。举报者可采用实名、隐名、匿名三种方式进行举报，其中实名、隐名可获奖励。举报事实的按该案货值金额3%-6%给予奖励；举报线索的按金额2%-3%奖励，最高不超过30万元。

与上海略有不同的是，深圳同年新修订的《深圳市食品安全举报奖励办法》则将举报人员明确为“业内人士”，举报奖励金额更高，可达60万元。

除食品安全领域外，地方还探索将“吹哨人”制度扩展到药品零售企业。早在2014年，安徽省食药监局便发布《安徽省食品药品监督管理局告全省药品零售企业员工书》，动员药品零售企业内部“知情人”，随时举报企业违法违规行为。

国家监管部门也曾就此发声，鼓励“内部举报人制度”。据中国日报网消息，2018年11月，国家市场监督管理总局局长张茅在进博会的分论坛发言中表示，内部举报人制度对于弥补政府监管盲区具有重要的作用，保障食品安全是市场监管的首要责任，要借鉴查处长春长生疫苗事件的经验，建立内部举报人奖励制度。

与奖励形成鲜明对比的是亟待完善的“吹哨人”保护制度。

“为众人抱薪者，不可使其冻毙于风雪。”根据公安部门“平安武汉”的微博，共有8个武汉市民在示警后遭到训诫，“吹哨人”并未得到应有保护。

张震表示，物质奖励只是“吹哨人”激励机制的一方面，对“吹哨人”的有效保护，是消除内部举报人顾虑的重要保障。

中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员彭成义也对此表示，吹哨人保护制度是保护吹哨人免于遭受被吹哨人的打击报复等各种不公正行为。

南都记者关注到，“吹哨人”保护制度在国际上首次亮相可以追溯到经合组织在1998年发布的《关于提升公共服务伦理操守的建议》，其中发布了专门的吹哨人保护原则。随后，吹哨人保护制度日渐进入国际反腐组织的视野，并在国际上被广泛提倡。比如2005年生效的《联合国反腐败公约》就包括了专门鼓励健全吹哨人保护的条款。

在国家层面，日本制定有《公益告发者保护法》，美国的《吹哨人保护法案》规定设立专门的保护机构，对举报人予以包括整容、更改住址、移民在内的特殊保护。

“事实上，我国是世界上少数在宪法中就有相关保护吹哨人条款的国家。” 彭成义举例称，比如我国《宪法》第四十一条就规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。我国的《刑法》、《刑事诉讼法》等法律也有相关条款。

彭成义也表示，当前对吹哨人的保护、救济、激励，对打击报复人的惩罚等都未做到无漏洞，因此导致吹哨人会担心遭到打击报复。

不少法律业内人士关注到，在制度设计层面，我国还没有系统保护吹哨人的专门立法。

全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙对此表示，目前我国对“吹哨人”制度缺少专门法律进行规范，尚未形成完整的“吹哨人”制度及其运行体系，缺乏相应的救济措施去保护“吹哨人”的合法权利。

“‘吹哨人’会因其举报行为致使自身权益遭到侵害，包括精神、人身方面的基本权利，还包括财产权、劳动权等社会权利。”皮剑龙建议，我国应当加快制定相关的法律法规，构建完善相关制度，以此来保障吹哨人的人身权利和社会权利不受伤害。

从立法来看，就我国目前实际需要来看，对“吹哨人”的保护涉及到了信息保护、奖励、人身安全等多个部门，需要立法、监察、司法行政、公安、财政、以及信息管理等部门的协调合作。

皮剑龙建议，应制定统一的《吹哨人保护法》（或称《维护公共利益举报行为保护法》）为各部门、各行业的“吹哨人”制度设定最低标准和法定程序，各部门、各省市自治区可以在此框架范围内制定相应的规章和规范性文件。

同时，他还提到，在目前的救济制度体系下，没有相关的法律法规规定吹哨人在遭受被举报人的不利待遇或者打击报复时能进行申诉，有要求行政救济的权利。建议制定相关制度，加强对“吹哨人”举报人的人身权、财产权、隐私权和劳动权的保障，以保障吹哨人在遭受被举报人的不利待遇和打击报复时，既可以依照法规规定请求给予民事补偿，也可以对被举报人要求其承担行政责任甚至刑事责任。

采写：南都记者刘嫚 发自北京

编辑：程姝雯

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刘嫚

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