3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（下称《决定》），将部分农田转为建设用地的审批权，下放给省级政府。其中，将永久基本农田转为建设用地的审批权，下放给北京、天津、上海等8省份试点1年。

在武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰看来，当前城市化建设不再需要大量新增土地，而是重新调整土地规划。下放审批权可以解决城市空间布局和空间规划遇到的问题。

同时，《决定》虽下放了审批权，但并未涉及对建设用地指标的调整，土地利用总体规划仍由国家编制。中国尚有大量闲置宅基地和荒地，由现行“耕地占补平衡”的要求兜底，应不会影响到18亿亩耕地红线。

“没想到国务院会下放。”这是贺雪峰看到《决定》后的想法。他表示，中国的土地问题，特别是基本农田问题，备受社会各界关注。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英也认为，将审批权下放是进步、务实的做法，可增加地方的自主权，每一块土地的变更如果都上升到国务院层面，不太现实。

南都记者关注到，国务院发布的《决定》提出，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

此次下放的审批权有两类：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

土地管理法规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。《决定》的发布，意味着北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个试点省份，在省级层面已具备审批权。

为何要下放审批权？贺雪峰认为，在此前，农田转为建设用地的审批权全部集中在国务院，这样的审批体系直接影响到地方的城市规划、建设规划、土地规划，最终也会影响到地方的经济发展。

此前的做法虽然发挥了保护土地的作用，但大幅降低了效率，也降级了城市规划的合理性。“空间的合理性失去，就会产生巨大的经济损失。”贺雪峰说。

也有专家指出，此前全部由国务院审批会导致审批时间长，难以及时调整，无法满足地方发展需要。

贺雪峰认为，城市化发展到今天，对土地的主要需要并非是大量新增土地，而是调整土地规划，“再新占用很多土地，已经没有必要。”

城市化进程可分为土地的城市化和人口的城市化。贺雪峰介绍，当前土地城市化已基本结束，人口城市化还在快速进行中。例如，中西部地区在规划工业园区时，为了防止二次规划，初期规划的面积都比较大，以预留空间。

“所以虽然人口城市化还在继续，但我们增加新的建设用地的需求其实没那么强烈了。”贺雪峰说。

随着审批权的下放，也有人担心是否会对土地保护、18亿亩耕地红线产生影响。亦有人担心，是否会重新刺激土地财政。

此次下放审批权试点中，并未放开建设用地指标。也就是说，土地利用总体规划仍由国家编制，对地方的建设用地总量作出限制。

同时，依据现有的“耕地占补平衡”规定，占用耕地后，需要做相应的补充。

耕地占补平衡即土地管理法规定的“国家实行占用耕地补偿制度”。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

“中国发展到今天，我们要有一个概念，对土地的定位不能是绝对化的。”贺雪峰认为，土地是不可再生的宝贵资源，但在保护耕地的同时也要注意成本。“经济没有发展上去，有多少土地都没用。”

事实上，当今中国的土地还有很大的开垦空间。贺雪峰举例，农民进城后，留下的宅基地可通过有偿退出等方式收回。对于丘陵、大量抛荒的土地，通过复垦、土地整理仍可还原为农业用地。

中国社科院农村所此前发布的《中国农村发展报告（2018）》显示，2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。研究显示，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩。

“所以下放审批权对18亿亩耕地红线应该不会形成冲击。”贺雪峰说。

党国英也表示，对永久基本农田的占用已有规定，在规定不变的情况下，中央负责总量控制，只是将审批权下放地方，“应该是比较好的”。

值得注意的是，在国务院发布《决定》的当日，负责国土空间用途管制的自然资源部也发布了相关文件。

自然资源部在文件中明确，委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。对涉及占用永久基本农田的，应当符合中央文件和部文件规定可以占用永久基本农田的重大项目范围。

南都记者了解到，前述“重大项目”包括党中央、国务院明确支持的重大建设项目；国家级规划明确的民用运输机场、铁路、公路项目；国家级规划明确的能源项目；国家级规划明确的水利项目；中央军委及其有关部门批准的军事国防项目等。

随着审批权的下放，如何监管也提上日程。

对于永久基本农田转建设用地的审批权，《决定》也提出，国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

在贺雪峰看来，对极为重要的土地问题，国务院将审批权下放到省一级相对比较稳妥，避免了“一下就失序”。

《决定》也明确，各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。对于进一步下放审批权的可能性，贺雪峰表示，“至少现在不着急。”

采写：南都记者 宋承翰 发自北京

编辑：吴斌,潘珊菊

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宋承翰

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时局观察者，解码军情，纵横防务。