南都讯 记者姚建国 已前往北京参加2020年全国两会的全国人大代表、广东百浩律师事务所主任黎霞此次带上了几条建议。除了建议将《野生动物保护法》名称修改为《野生动物管理法》外，她还建议完善我国公共卫生安全法律体系。

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情爆发，这是近年来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

黎霞说，目前，我国疫情防控取得重大进步。但是，在疫情爆发的初期，也暴露出了目前我国公共卫生安全法律体系尚存的一些缺陷与不足，值得重新审视相关法律法规。

“现行法律对传染病分类与措施的对应关系设置得不够科学；法律法规之间的规定存在一定冲突；相关法律法规存在滞后性。”黎霞说，鉴于此，她分析了其不足之处，并就此提出相关完善的建议，以期健全国家公共卫生安全法律体系，强化公共卫生法治保障。

全国人大代表、广东百浩律师事务所主任黎霞。

设置科学的病种分类

现行《传染病防治法》将传染病分为甲、乙、丙三类。甲类传染病包括鼠疫和霍乱，乙类、丙类明确列举了包括非典在内的多种传染病，合计共39种。其中“传染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”是在“非典”疫情后 2004 年法律修改时增加的。除此之外，该法根据不同种类的传染病对应地设置了预防、控制措施，特别是规定针对甲类传染病的预防、控制措施并不适用乙类和丙类。

“此次的新型冠状病毒肺炎并不在法律规定范围之内，根据该法的相关规定，突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。因此，国家卫生健康委员会将新型冠状病毒肺炎定性为乙类传染病，但对它采取甲类传染病的预防、控制措施。”黎霞说，这一不得已的“变通”，正是为了临时弥补立法上的“缺陷”。

由于各种传染病的传染性强弱、传播途径难易、传播速度的快慢、人群易感范围等因素不能确定，随着传染病病种的变化和科学技术的发展进步，会不断有新的危害严重的传染病出现并被发现，如非典和新冠病毒。一旦高传染性疫病暴发，由国务院卫生行政部门上报，再通过国务院予以确认公布，明显不利于疫情的防治。

其次，甲类传染病仅包括鼠疫和霍乱，范围明显过窄。被依法纳入法定传染病，是适用《传染病防治法》相关预防控制和处置措施的前提条件，传染病病种的设置将直接关系到疫情发生后采取何种的预防、控制措施，事关重大，不宜过于僵化。

黎霞分析说，现行《传染病防治法》采用列举的方式对传染病进行了分类。这样一方面把传染病局限于已知的疾病，人为地缩小了传染病的范围，另一方面导致未列入传染病分类中的新发生的传染性疾病在被卫生行政部门明确为传染病之前，被排除在传染病之外，并不能当然地适用《传染病防治法》。除此之外，该法还规定增加、减少或者调整传染病病种由国务院卫生行政部门予以公布。这就导致新的传染病在防治过程中的滞后，不利于疫情的防治，不能实现“有效预防、及时控制”的目的。

她建议对传染病根据危害程度和传播力度进行科学的分类，该等分类可以授权疾控机构或卫生行政部门根据实际的变化情况进行发布。以此增加法律的灵活性，以免错失防控疫情的最佳时机。

正确理顺相关法律法规的适用关系

“我国目前应对突发公共卫生事件的法制建设一个最显著的特点就是很多法律法规的设置常常出现交叉、重复甚至抵触，各者之间并没有建立起协调一致的关系。”黎霞说，这就使得在面对突发公共卫生事件时，出现处理不及时，甚至无法应对的局面。

以权利分配的相关规定存在直接冲突为例。根据《突发事件应对法》的相关规定，其确立的是自下而上的应急事权模式，明确地方政府是预防发生、首先应对、防止扩散的第一责任人，赋予其统一实施应急处置的权力。规定“属地管理为主”是我国应急管理体制的重要原则，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报”。

而按照《传染病防治法》的相关规定，其采取的则是自上而下的管理事权模式，规定“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作”，“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”，“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施”。

该法仅授权县级以上地方人民政府在传染病已经暴发、流行时，确有必要报经上一级人民政府决定后，才能采取限制或者停止人群聚集、停工、停业、停课等紧急措施。显然，《突发事件应对法》的规定使得属地政府在防范、应对突发事件中更具主动性和积极性，而《传染病防治法》相关规定则较为保守、谨慎。

黎霞说，综上所述，多部法律法规在同一问题上有着不一致的规定，存在尚需完善之处。《传染病防治法》、《突发事件应对法》存在的冲突和分歧不但严重影响法律的权威性，而且容易导致权责不明、责任主体相互推诿责任、实际操作混乱的问题。建议对《传染病防治法》和《突发事件应对法》认真梳理和研究，正确处理中央和地方的关系，明确相应职权范围和有关要求以及各层级防控责任，理顺《传染病防治法》与《突发事件应对法》的衔接适用关系。对关于预警信息发布主体不一致的条款适时作出修改，解决两者在传染病防控预警信息发布方面存在的明显冲突。对发布预警信息主体、条件、时间、程序，以及不履行法定义务的法律责任等方面进一步细化，使之具有更强的可操作性。

及时更新法律法规

黎霞分析发现，我国《传染病防治法》自1989年出台以来，仅在2003年、2013年修订过两次，与我国之后实施的全面推进“法治中国”“健康中国”战略建设明显不相适应，与全方位、全周期保障人民健康的要求还有差距。尽管我国《传染病防治法》已经修改，但作为其配套实施的《传染病防治法实施办法》自1991年制定以来并未作任何修改，其原初功能是通过细化我国《传染病防治法》的相关规定以增加实践中的可操作性，而现实的情况却是该实施办法的大部分内容已被《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等所修改甚至完全取代，法律适用性大打折扣。

再者，目前我国各地区出台的，仍具有法律效力的地方立法（包括地方性法规和地方政府规章等）共计32部。目前仅有8部进行了修订，而超过15年未修订的立法竟高达21部，部分立法已与时代相脱节，难以满足和适应新时代公共卫生事业发展的实际需要。

“当前，公共卫生安全不断迎接新的挑战。虽然现阶段我国颁布了一系列应对突发公共卫生事件的法律法规，但大部分法律法规存在滞后性，一旦出现新的突发公共卫生事件，则无法完全从法律上保证突发公共卫生事件应对机制的正常运行。”黎霞建议，完善公共卫生法律体系，应该充分考虑当前突发公共卫生事件发生的特点和发展规律以及应对突发公共卫生事件过程中所出现的问题。针对此次防疫过程中我国公共卫生法律体系暴露出来的不足，实事求是地总结经验教训，建设完备的突发公共卫生事件防控法律体系，以满足和适应新时代公共卫生事业发展的实际需要。

而对于《传染病防治法》和《突发事件应对法》，应当配套制定行政法规层次的实施细则，切实增强法律的可操作性，从而构建起一套科学完整有效的法律制度体系，强化公共卫生法治保障。

编辑：方军

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方军

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