5月22日，十三届全国人大三次会议上，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出要坚持包容审慎监管，发展平台经济、共享经济，更大激发社会创造力。

5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。国务院总理李克强作政府工作报告。 新华社记者 申宏 摄

记者注意到，这是自2017年以来，政府工作报告连续4年，对平台经济新业态的发展提出要“包容审慎”。此外，对“包容审慎”的表述由原则改为一种监管方式。

措辞变化的背后，体现了政府部门对平台经济监管方式的思考与改观。“包容审慎监管对数字经济发展的意义非常大。”多位专家在接受采访时表示，它确立了政府面对数字产业、技术创新的监管理念，即政府监管不能走到产业发展之前，监管的目的不是零风险，而是促进发展，要给数字经济留存发展的制度空间，避免过于严厉的执法损害产业创新动力。

在此语境之下，对平台尽职免责的讨论显得尤为重要。今年全国两会上，多位全国人大代表也提出建议，尽快推出平台尽职免责的规定细则，明确平台责任范畴，让平台和商家在创新发展的规程中减少顾虑，激发社会的创造力。

2017年，政府工作报告提出，本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业监管规则，引导和促进新兴产业健康发展。

次年这一措辞变为：实行包容审慎监管，推动大数据、云计算、物联网广泛应用，新兴产业蓬勃发展。此后，“包容审慎”再未以“原则”的形式出现在政府工作报告中，均以“包容审慎监管”的概念出现。

北京大学法学院副院长薛军在接受采访时表示，这一概念表述变化的背后，代表着“包容审慎”从一个抽象概念，发展成为了执法部门的一个重要的指导思想，体现了政府对消费者、平台、与政府之间关系的思考，以及对市场力量能够自发自主进行调节、优化资源配置能力的认可。

近年来，李克强总理在多个场合反复强调要秉持“包容审慎”的监管理念。比如，早在2017年7月国务院常务会议上，李克强以快递业为例说，对于任何新生事物，应尽量秉持“包容审慎”的监管方式，不能一上来就”管死”。“大家一定要认识到，当前新产业、新业态蓬勃发展，很多事情都是‘未知大于已知’。我们一定要顺应这一变化，包容审慎开展监管。”

总理同时强调，“包容审慎”监管并不意味着政府部门“放手不管”，而是用更加完善到位的事中事后监管，营造良好公平的市场环境，促进行业健康发展。

浙江大学光华法学院互联网法律研究中心主任高艳东认为，“一管就死、一放就乱”的治理难题，使得“包容审慎”监管理念应运而生。这一理念所体现的价值观在于，政府部门在坚持底线监管的同时，更要注意促进数字经济的发展，监管是为了数字经济更好发展。

除了政府工作报告，国家也从政策方面对“包容审慎”监管予以明确规定。

2019年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(下称《意见》），其中利用专条对“创新监管理念和方式，实行包容审慎监管”作出规定。

《意见》指出，要科学合理界定平台责任，明确平台在经营者信息核验等方面的相应责任，强化政府部门监督执法职责，不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。

“‘科学合理’是我国长期实行的结果责任的改变。”高艳东表示，“谁出事、谁负责”的结果责任对网络平台而言并不合理，因为平台无法监管每一个用户的行为，通讯平台不能审查每一条信息。倘若要求平台为用户行为全面负责，那产业便不可能发展。

高艳东认为，科学界定平台责任要注意三个问题，一是需要注意“平台义务的法定化”，要通过《网络安全法》等法律法规厘清平台义务，只有依法明确平台的基本义务，平台才有一个明确的责任范围；在没有法律规定时，不能采用行政手段或红头文件增加平台的义务。

其次，要明确“平台合理管理可免责”的原则。高艳东说，行政机关要综合考虑平台平时的管理措施，只要平台建立了与其规模相符合的治理机制，有正常经营管理制度，一般不应当追究其监管不力的责任，以防止平台承担无限责任的情形。

高艳东还表示，要建立“事后整改可以减责”的机制。即使用户行为出了问题，只要平台在事后主动处理，积极减少损害或行为的不良影响，就应当减轻或免除平台的责任，不能机械执法。

科学合理界定平台的责任，除涉及政府与平台，还涉及平台与平台内经营者责任划分问题。

首先，如何厘清政府与平台责任界限？

薛军认为，监管部门不能将自身本应履行的责任推脱给平台，让平台责任无限扩大化、广泛化。平台责任要与其技术条件、盈利模式及规模等方面相匹配，不能超出其能力范围，否则平台运营成本将无限提高，不利于平台良性发展。

他指出，要充分认识到平台作为新的组织体，具有其特殊性。政府一方面要对平台进行监管，同时还要与平台有建设性的合作。

中央财经大学副教授刘权也曾表示，平台责任和政府责任应当划定界限，遵守辅助性原则，政府不能够过度侵犯平台的自治权，也不能够使平台承担过度的责任，否则可能阻碍行业的良性健康发展。

在平台与平台内经营者责任划分上，薛军以电商平台为例分析说，平台主要是负责搭建网络架构，实际上活动的是平台上的一个个商家。“平台与平台经营者是两个截然不同的法律主体，平台上的经营者是行为人，是法律关系的头号当事人，在出现问题时应承担主要责任。当然，平台也应该进行相应的监管，确定交易规则，发挥平台作用。”

薛军说，要合理界定平台与平台经营者的责任边界，如果混为一谈，就忽略了平台集聚海量独立经营者的特性，而独立经营者原则上法律责任是独立的。

高艳东认为，未来应确立“用户的个别性违法不增加平台的注意义务，但规模性违法会增加平台的注意义务”的原则，平台可以因“避风港原则”免责，但会因“红旗原则”而承担责任。

他以内容平台为例指出，如果有个别用户传播了侵权作品或违法信息，原则上是用户而非平台的责任；反之，如果平台上盗版作品随处可见，就应当追究平台的责任。平台是否要对经营者的违法行为负责，要根据违法行为的规模、平台的能力与获利情况，确定平台责任范围。

包容审慎监管不能只是一种理念，而应落地，其实践就是逐步建立平台尽职免责制度。这是业界呼吁，也是一种社会共识。

《意见》也明确提出，加快研究出台平台尽职免责的具体办法，依法合理确定平台承担的责任。

如何理解尽职免责？薛军解释说，法律规定做到，就不用承担责任，不能因为平台较大的影响力就让其连带承担责任。

他举例说，电商平台上有很多的店铺，平台主要职责就是审核店铺的营业执照和资质，如果放大到平台上店铺中的商品有瑕疵，追责平台，就模糊了平台责任的边界。

在今年全国两会上，多位全国人大代表也建议尽快出台平台尽职免责的具体办法。全国人大代表、贵州铜仁市万山区万山镇电子商务服务中心负责人华茜认为，在复工复产、经济复苏的大背景下，国家应该尽快出台平台尽职免责的实施细则，明确平台和经营者的责任，让商家的经营更加有确定性。

全国人大代表华茜在淘宝直播为家乡带货。贵州日报当代融媒体供图

在华茜看来，推进“尽职免责”的落地，意义非凡。只有明确平台的责任范畴，对故意作恶和无意识犯错者进行区别对待，才能让平台在创新发展的规程中减少顾虑，让敢于创新、勇于担当的企业得到更好的发展机遇，对不承担社会责任的企业加强监管、提高门槛，杜绝“干与不干一个样、干多干少一个样”的现象。

全国人大代表、河南文新信阳毛尖集团董事长、总经理刘文新在提交的建议中也建议道，在国家多次发文关注包容审慎监管基础上，要更精细地设计这一制度，特别是要科学合理界定平台责任，加快平台尽职免责具体办法的落地，让平台和商家吃定心丸。

文/马铭隆

编辑：程姝雯

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