“‘普惠’的学前教育可以在很大程度上减轻家庭经济负担，解除家长工作就业的后顾之忧；‘普及’的学前教育使更多幼儿和家庭受益，提高家庭生活质量。”在今年全国两会上，全国政协委员、北京师范大学教授刘焱带来了把普惠性学前教育纳入基本公共服务的建议。

在刘焱看来，覆盖80%在园幼儿的普惠性学前教育被排除在“基本公共服务”之外，导致普惠性学前教育发展面临教育资源不足，家庭分担成本比例过高，财政投入不足及拨款不合理等问题。

为此，她建议尽快把普惠性学前教育纳入基本公共服务范畴，制定普惠性学前教育基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，进一步加快推进普惠性学前教育的发展，让更多的幼儿与家庭享受公平而有质量的学前教育。

全国政协委员、北京师范大学教授刘焱。资料图

长期以来，孩子“入园难、入园贵”都是困扰家长的一大难题。

刘焱指出，早在2012年，“十二五”规划把“普惠性学前教育”列为健全基本公共教育服务体系的重点任务之一。但迄今为止被列入“基本公共服务”中的依然只有面向少量贫困儿童和残疾儿童的“普惠性学前教育资助”，覆盖80%在园幼儿的普惠性学前教育被排除在“基本公共服务”之外，导致普惠性学前教育发展面临种种困难。

普惠性学前教育资源仍然不足就是其中一大难题。

据了解，普惠性幼儿园是普惠性学前教育公共服务的供给途径。按照当前的政策设计，普惠性民办幼儿园与公办幼儿园共同构成普惠性幼儿园，为社会提供普惠性学前教育公共服务。

按中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出的目标，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%，公办园在园幼儿占比原则上达到50%。

“这意味着普惠性学前教育公共服务体系有30%的空间需要普惠性民办幼儿园来填补。”刘焱指出，但是，迄今为止吸引民办幼儿园进入普惠性学前教育的激励机制尚未形成。

例如，各地对普惠性民办幼儿园的扶持与管理措施，主要采取限价策略，财政补助停留在以奖代补阶段，对普惠性民办幼儿园的扶持力度过小且随意性较大。“民办幼儿园提供普惠性学前教育服务的收益等于或略高于成本，有些地区甚至小于成本。”当前的疫情更使得很多民办幼儿园生存困难。

刘焱认为，在这次疫情中，很多地方政府为普惠性民办幼儿园提供资助，解普惠性民办幼儿园燃眉之急，既扶持了普惠性民办幼儿园，也保存了当地普惠性学前教育资源。疫情之后，受疫情严重影响的普惠性民办幼儿园更需要政府扶持。  

因为普惠性民办幼儿园数量不足，将影响普惠性学前教育的供给总量，导致普惠性学前教育资源更加不足。

刘焱认为，除学位供给不足外，当前普惠性学前教育还面临另一难题——家庭分担成本总体比例过高。

据她介绍，2016年幼儿园家长缴费占成本的比例为47.8%，政府分担的比例为47.3%。与同样属于非义务教育的普通高等学校和普通高中阶段相比，学前教育阶段家长成本分担的比例分别是其他两阶段家长分担比例的2.23和3.85倍。

“学前教育成本家庭分担总体比例过高的原因在于学前教育财政投入总量仍然不足。”刘焱说，2016年普通高等学校生均财政拨款为 2.3万元，普通高中生均财政拨款为1.36万元，而幼儿园生均财政拨款仅为0.3万元。

“普惠性学前教育的目标之一是为广大民众提供‘付得起’的学前教育，减轻家长‘幼有所育’的负担。要达成这一目标，需要政府切实承担发展普惠性学前教育的责任，进一步加大对于普惠性学前教育的投入。”刘焱认为，将普惠性学前教育纳入基本公共服务清单，将有助于明确各级政府的职责、财政事权和支出责任，形成政府责任的刚性约束机制。

与此同时，普惠性学前教育不公平问题也日益凸显。

刘焱指出，同属普惠性幼儿园，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，在教育质量和成本分担上存在巨大差距。公办幼儿园有稳定的政府资金投入，近年来软硬件方面都有较大的改善，教育质量不断提高，且收费低；普惠性民办幼儿园政府投入少且不稳定，虽然限价但收费仍比公办幼儿园高，家长成本分担比例也较高。

例如，浙江省2018年对公办幼儿园财政投入115.53亿元，人均1.39万元，对普惠性民办幼儿园的财政投入仅12.56亿元，人均仅0.14万元。“财政扶持力度上的‘厚此薄彼’，使得普惠性学前教育不公平问题凸显，从而进一步加剧‘入公办幼儿园难’。”

此外，公办幼儿园财政拨款制度也不太合理。在刘焱看来，公办幼儿园是普惠性学前教育公共服务体系的支柱。但是，公办幼儿园教职工编制已经成为制约公办幼儿园发展的瓶颈。我国义务教育、普通高等教育和高等职业教育均采用生均综合定额加专项补助的拨款方式。在学前教育阶段，一直采用的是以公办幼儿园教职工编制数为依据的财政拨款方式。

在目前国家对事业单位机构编制和人员编制只减不增的政策环境下，各地落实公办幼儿园教职工编制困难重重，大部分幼儿园在岗教师没有编制，以编制为依据的财政性经费拨款方式受阻，导致许多公办幼儿园运营困难，在编教师和非在编教师“同工不同酬”，收入待遇差距非常悬殊，严重影响幼儿园教师队伍的建设与发展。 

刘焱直言，普惠性学前教育发展所面临的这些问题，在当前“非基本公共服务”的制度框架下很难获得根本性的解决。

据了解，基本公共服务制度是我国政府保障全体公民基本生存发展需求的制度性安排。基本公共服务具有基础性、迫切性、公共性、可行性、均等化、动态性等特征。

为此，刘焱建议尽快把普惠性学前教育纳入基本公共服务范畴，制定普惠性学前教育基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，进一步加快推进普惠性学前教育的发展，让更多的幼儿与家庭享受公平而有质量的学前教育。 

她认为，把普惠性学前教育纳入基本公共服务，可以强化政府促进普惠性学前教育发展和供给的责任，为普惠性学前教育的发展提供制度和财政保障。同时，通过制定普惠性学前教育基本公共服务的供给标准，不仅可以统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展；而且可以将财政拨款制度与幼儿园教职工编制脱钩松绑，解决当前因缺乏编制导致的在编教师和非在编教师‘同工不同酬’问题，对于稳定幼儿园教师队伍具有重要意义。”

“‘普惠’的学前教育可以在很大程度上减轻家庭经济负担，解除家长工作就业的后顾之忧；‘普及’的学前教育使更多的幼儿和家庭受益，提高家庭生活质量。”刘焱说。

南都记者吴单 发自北京

编辑：程姝雯,潘珊菊

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