今年“两会”期间，一则“建议将过度弹窗运营商纳入失信名单”的提案登上微博热搜。天下苦网页“牛皮癣”广告久矣，网友纷纷表示支持。

与此同时，南都记者注意到，近年来，用“失信名单”、“纳入个人信用不良信息”作为社会治理手段的现象越来越多。

南都记者梳理发现，很多地方都将地铁进食、乱扔垃圾、乱闯红灯、不赡养老人等不文明行为、违规违纪行为甚至道德或私人领域的行为与“失信”挂钩。每次类似规定一出，必然引起网友的一番热议，“信用是个筐，什么都往里装”的吐槽也随之而来。

有委员提出，要进一步明确社会信用立法的适用边界和调整范围。还有代表呼吁，迫切需要一部社会信用基本法来进行规制。

近年来，“XX行为将影响个人信用”的话题隔三差五登上热搜，涉及到的行为五花八门，网友热议的背后是大众对“信用机制可能被滥用”的担心。

2016年1月，《苏州市居家养老服务条例》正式实施，该条例明确规定，家庭成员不履行抚养义务，不仅要受到行政处罚或刑事处罚，而且要记入个人信用档案。

2018年2月，浙江出台的《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》规定，未分类投放生活垃圾的会被责令改正，如果拒不改正会对个人处200元以下罚款；而且同时按照《浙江省公共信用信息管理条例》的规定，行政处罚信息会作为不良信息，记入个人信用档案。

2018年2月，南京发布了非机动车、行人一年内闯红灯等违法达到5次及以上的,认定为一般失信行为,记入个人信用档案。

2019年6月，北京市交通委发布《关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施细则》，其中规定，一人占多座、车厢内进食、大声外放视频或音乐等行为属于记录个人信用不良信息的不文明乘车行为。

南都记者梳理发现，2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》之后，各地方积极探索建设社会信用体系，类似规定层出不穷，不文明行为、违规违纪行为甚至道德或私人领域的行为都与“失信”挂钩。

但目前，对失信行为的界定还没有形成统一共识。比如全国人大代表、致公党中央委员、上海市委专职副主委邵志清认为，像乱扔垃圾、地铁里吃东西这类行为，用社会信用体系来约束是没有问题的。因为这些做法是一个实际行为，而不是一个有关诚信的道德概念，所以可以用社会信用体系的规定来惩戒。

全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥则持相反观点，他认为，将乱闯红灯等作为公共信息来管理和应用，并作为惩戒的相关依据，部分惩戒措施实施起来缺乏法理上的支持，属于应用过度。

北大法学院教授沈岿曾撰文表示，社会信用体系建设的目标应该定位于减少重要领域如食品药品的重大违法事件，或者严重损害他人利益的一些失信行为，而不应该做扩大化理解和界定，不应把违法、违纪、违反道德、违反职业规范等行为都列入到失信范畴。

“近年出台的‘黑名单’公示等管理办法，对推动社会信用体系建设起到了促进作用，但是由于信用信息边界不清、处理不当，导致‘失能’和‘失信’混淆。”在全国政协委员、江苏省政协副主席、南京师范大学副校长朱晓进表示。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，对加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设提出指导性意见，这被看作是失信惩戒制度的基础性文件。

近年来，通过失信联合惩戒，社会治理中的一些顽疾得到了突破性的进展。邵志清举例，司法领域内对老赖的治理是长久以来的难题，通过建立失信被执行人名单，由多个部门进行联合惩戒，使民事判决的执行率已经有了明显提升。

但与此同时，正因为治理效果明显，一些领域失信惩戒滥用泛用的苗头开始出现。实践中，越来越多的失信行为与违法行为勾连，甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起。

去年8月，国家发展改革委政研室副主任、新闻发言人孟玮在新闻发布会上回应了“信用机制可能被滥用”的问题，她表示，目前存在个别地方违法违规将不适用于失信惩戒机制的行为纳入了个人信用记录的情况。

她在会上提出了“三个防止”的原则：防止失信行为认定和记入信用记录的泛化、扩大化；防止失信“黑名单”认定和实施失信惩戒措施的泛化、扩大化；防止包括个人信用分在内的其他信用建设举措应用的泛化、扩大化，要防止失信行为认定和记入信用记录的泛化、扩大化。

在今年两会期间，最高人民法院院长周强在向十三届全国人大三次会议作《最高人民法院工作报告》时强调，法院要转变执行工作理念，由过去的惩戒为主变为惩戒与激励并重。

据不完全统计，目前，全国已有三分之二以上的省区市出台或正在研究出台地方信用法规，已有26部法律、28部行政法规中包含信用条款，但各地的规定各有不同。

沈岿曾表示，就“失信”的界定来说，目前没有统一的法律定义，也没有权威的上位法可以约束较低位阶的文件，规范性文件通常也不对失信做出定义，而是进行非穷尽的列举。

曾全程参与上海信用立法的邵志清提到，目前地方在社会信用立法中的一些探索，很多内容涉及到对公民、法人和其他组织的相关权利的限制，存在着合法性的争论。

比如，2013年发布的《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》规定，有较重失信行为的三年内禁止报考公务员；严重失信人终身禁止报考。彼时，江苏省的政府章程应该符合其上位法，也就是2005年版的《公务员法》，但当时的《公务员法》明确规定，只有全国人大或人大常委会制定的法律才有权规定不得录用为公务员的情形。

对类似超越边界的案例，学界也一直争论不断。沈岿曾直言，“如果我们缺少重新定位、缺少更高的原则约束的话，未来的信用工程建设只是披上了法律的合法外衣。”

对此种种问题，邵志清呼吁，迫切需要一部基本法来进行规制。朱晓进也在提案中强调，要加快立法进程，进一步明确社会信用立法的适用边界和调整范围。她建议对已出台的相关条规组织专家研究论证所涉及的重要概念和内容，就公共和市场信用信息内涵与边界、信用信息归集和共享责任、信用信息主体使用和惩戒的权限等进行厘定。

采写：南都记者 李慧琪

编辑：程姝雯

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南方都市报记者