破解“民告官不见官”难题，多地明确负责人不出庭需请假报告
“民告官要见官，官不来员来见”。此前，行政机关负责人出庭应诉率不高、老百姓“告官不见官”是行政诉讼中的常态。新行政诉讼法实施后，这一现象已有所改观。
为进一步推进负责人出庭应诉，6月23日，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》），将“行政机关负责人”范围适度扩大。除行政机关的正职、副职负责人外，还新增“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。
南都记者梳理发现，全国已有多地出台各项举措推动行政机关负责人出庭应诉。例如，浙江宁波、山东青岛等地要求行政机关负责人100%出庭，山东烟台、陕西西安等地政府还将行政机关负责人出庭应诉纳入考核指标，对不达标的惩戒问责机制也作出规定。
图片来自烟台市司法局官方微信
浙江宁波等地要求负责人100%出庭
察时局了解到，“民告官却难见官”是行政诉讼一直存在的突出问题，为推动“官员出庭应诉”，我国立法与司法层面进行了诸多探索。
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法。其中明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
这也是正式以立法形式确立“民告官”案件中，行政机关负责人出庭应诉制度。
但司法实践中，行政机关负责人往往不愿出庭，继而选择委托律师或一般工作人员出庭的方式。
近年来，为提高行政机关出庭应诉率，各地政府纷纷出台规章，为行政机关负责人出庭应诉要求“加码”。
例如，今年5月，浙江省宁波市下发《宁波市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》，建立行政机关负责人出庭应诉常态化工作机制，对行政诉讼开庭案件提出了行政机关负责人100%出庭应诉的要求。
与宁波类似，河南省焦作市解放区政府、山东省青岛市政府也出台规章要求“法院开庭审理的行政诉讼案件，行政机关为被告的，行政机关负责人出庭应诉率应达到100%。”
多地划定“一把手”出庭案件范围
还有不少地方政府对“一把手”应当出庭范围作出明确。
5月26日，上海市金山区政府印发《金山区行政机关行政诉讼出庭应诉和旁听审理实施细则》(以下简称《实施细则》)，要求经区政府行政复议、区政府领导代表区政府出庭的共同被告案件，涉及重大公共利益、社会高度关注或可能引发群体性事件案件等8种必须由行政机关正职负责人出庭应诉的情形。
与上海金川区类似，河南焦作、浙江宁波、山东烟台等地政府也出台相关文件，明确行政机关正职行政负责人出庭应诉案件范围。
据烟台市司法局官方微信消息，山东省烟台市政府办公室于今年5月印发《烟台市行政机关负责人出庭应诉管理办法》(以下简称《管理办法》)，其中明确了12种应由行政机关正职负责人出庭的情况。
具体为：可能引发群体性事件的土地征收、房屋征收案件；重大安全生产责任事故以及社会关注度高的生态环境和资源保护、食品药品安全案件；因撤销行政许可、吊销许可证或者执照等行政行为，导致企业停产停业或者公民丧失主要生活来源的案件等。
有观点指出，我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，深化依法行政意识，强化依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平。
负责人不能出庭需“请假报告”
谈及行政案件中“告官不见官”的问题，时任最高法党组副书记、副院长江必新直言，很多行政机关负责人因为法治意识不是很强，或者出于工作确实很忙、认为出庭当被告丢面子等原因，往往不愿出庭，存在所谓的“告官不见官”。
南都记者关注到，为防止行政机关负责人“推脱”出庭，多地出台举措予以应对。
例如，烟台市《管理办法》明确，行政机关正职负责人确因重要公务活动、重大疾病就医等情况不能出庭应诉的，行政机关副职负责人应当出庭应诉，不得仅委托相应的工作人员或者律师代为出庭。
同时，烟台还对不能出庭的“请假报告机制”作出明确。《管理办法》规定，行政机关负责人确有正当理由不能出庭应诉的，应当由行政机关主要负责人向同级政府主要负责人请假报告，经批准后报同级司法行政机关备案，并向法院提交情况说明。
上海金川区发布的《实施细则》还规定，对于确因正当理由不能出庭应诉的，必须及时向法庭说明具体情况、及时取得行政相对人的理解、及时化解相对人对行政机关履行行政诉讼义务的质疑，不能用“开会、出差”等宽泛理由笼统概括。
多地明确负责人出庭率低或被约谈
值得一提的是，山东烟台、陕西西安、贵州毕节等地政府还将行政机关负责人出庭应诉纳入考核指标，对不达标的惩戒问责机制也作出规定。
例如，近日，西安市政府印发《西安市行政机关负责人出庭应诉规定》明确，将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度法治建设绩效考核，把行政机关正职负责人出庭应诉情况作为重点考核内容，特别是明确规定行政机关负责人年度出庭率应为75%以上。
上述《规定》同时明确，西安市政府工作部门、区（县）人民政府行政机关负责人年度出庭率低于60%，且年度负责人出庭应诉工作考核排名位于后三名的，由西安市司法局报请西安市政府对相关行政机关主要负责人进行约谈，并由相关行政机关向市政府作出书面检查。
贵州省毕节市政府也发文称，“行政机关负责人出庭应诉率低于年度控制指标的，参照行政错案进行问责追责，严肃追究有关责任人的责任。”
案件链接
1、全国首例副省长出庭应诉的行政案件
2016年4月11日上午，一起由遵义县泮水镇村民丁某因被征地补偿未谈妥不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件，在贵阳市中级人民法院公开开庭审理，省人民政府副省长陈鸣明代表省人民政府出庭应诉，这也是全国首例副省长出庭应诉的行政诉讼案件。
据了解，泮水镇村民丁某原有40余亩种花地，2015年，白黔高速公路工程（遵义境）项目占用丁某部分种花地，征地补偿款未谈妥，遵义市人民政府便作出《市人民政府办公室关于印发白黔高速公路工程（遵义境）项目征地拆迁安置补偿方案的通知》。丁某不服，向贵州省人民政府提出行政复议申请，被驳回后，丁某到贵阳市中级人民法院状告贵州省人民政府。
2、中央部级单位负责人首次出庭应诉“民告官”
2017年12月19日，北京市高级人民法院公开开庭审理丹东欣泰电气股份有限公司(简称欣泰电气)欺诈、虚假披露证券处罚上诉案。中国证监会主席助理黄炜代表被上诉方出庭。值得关注的是，这也是中央部级单位负责人首次出庭应诉。
公开报道显示，2016年7月5日，中国证监会以“欺诈发行、虚假披露证券处罚”为由对欣泰电气作出行政处罚决定。欣泰电气不服，于2017年1月向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，5月4日，北京市第一中级人民法院判决驳回了欣泰电气的诉讼请求。此后，欣泰电气不服一审判决，上诉至北京市高院。后该案终审判决驳回欣泰电气的上诉，维持北京市第一中级人民法院的一审判决。
采写：南都记者刘嫚 发自北京
编辑：程姝雯
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