黄埔先试先行“应急8条”，如何为应急管理示范区指明方向？
突如其来的新冠肺炎疫情，让我国治理体系与能力直面一场大考，也让应急管理成为全民关注的议题。面对疫情应对中所暴露出的短板与不足，推进应急管理体系与能力现代化建设更显意义重大。
日前，广州市黄埔区、广州开发区公布了在全国率先出台的《广州市黄埔区、广州开发区关于推进应急管理体系和能力现代化建设的若干措施》（简称“应急8条”），引起业界关注。“应急8条”从创建党建引领型应急管理体系等8个方面提出29项改革措施，贯穿政策制定、队伍组建与产业发展，奋力推进应急管理体系与能力现代化建设。
这并非临时起意。就在2019年12月底，黄埔区应急管理局与华南理工大学公共管理学院、广东省应急产业协会签署了《共建基层应急管理体系和能力现代化示范区》三方合作框架协议，力图建设“基层应急管理体系和能力现代化建设示范区”。“应急8条”的先试先行，又将如何为打造应急管理的“黄埔模式”指明方向？
黄埔区于日前召开“应急8条”新闻发布会。
搭建应急指挥决策中枢需提升内部学习等机制
过去，我国实行“单灾种应对型”的应急管理方式，不同专业部门管理、处理不同类型的突发事件。这种“分类管理”模式虽然专业化，但也存在资源分散、各自为政等问题。
“这些风险并非单一风险，往往是一种综合性风险，而且也容易由单一风险演化成其他的多风险。此时一个部门难以去佐证，或难以调动所有的风险要素资源去应对（灾害）。”华南理工大学公共管理学院教授、华南理工大学社会治理研究中心主任文宏表示，目前应急管理体系建设缺少一个管理和决策中枢，作为传递决策信息的唯一出口。
随着国内应急管理机构改革推进，应急管理方式从各部门转入到应急管理部门内部。然而，在实际工作中，形式上的物理合并还未带来实质上的化学反应，有时各条线的通知和要求重复甚至“打架”，让基层难以适应。广州大学南方灾害治理研究中心副主任张惠就提到，重大灾害治理过程中，一旦部门职能权限交叉、职责分配不清，就很容易出现推诿扯皮的情况。
为解决应急处置过程中这种“九龙治水”的问题，“应急8条”提出要创建党建引领型应急管理体系，打造权威型应急指挥决策中枢。尤其是，在全国率先提出将突发事件应对委员会、安全生产委员会、减灾委员会、森林防火指挥部、抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部等“三委三部”整合成立一个区应急总指挥部，全面统筹指挥全区自然灾害和事故灾难两类突发事件的“防、抗、救”工作。
“这部分要取得理想成效，一定要建立触发机制，包括常态化的演练机制、高效的协同联动机制和权威保障机制等等。”文宏说，“应急8条”里提出的“构建联动型应急协同机制”“健全高效型应急准备体系”均有具体体现。
在张惠看来，整合成立区应急总指挥部能迅速联动内部职能机构，提升应急管理部门在发生多种灾害时的快速响应能力和应急管理能力，从源头上缩短应急协调的时间。文宏对此表示认同，他进一步提到，由于此时内部资源和人员是相互打通的，面对不同领域的问题时，内部的学习和跟进机制、资源整合机制将要更加强化。
数据互联互通关键在于打破部门壁垒
为打造权威型应急指挥决策中枢，黄埔区不仅提出要构建应急综合指挥救援体系，还要打造黄埔“应急大脑”。
“应急8条”明确称，黄埔区依托“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度2.0平台，建设智能应急“一张网”，实现安全生产、“三防”、气象、应急数据互联互通；并设立风险监测模块，加强风险评估和监测预警，绘制应急风险点“一张图”。当中指出，黄埔“应急大脑”具有“全互联、全链条、全智能、全天候”的优势与特点，对灾害做到从风险识别、预防预警到应急处置、灾害恢复的“全生命周期”智能干预，能够实现一键应急预警、一键应急指挥、一键应急响应。
“大数据技术、智能技术能够为应急管理提供加持和驱动作用。”张惠称，通过这些信息平台的应用，能够有效发挥监测和预警功能，实现对重大灾害的全生命周期干预，这也是“预防为主”的重要手段。
文宏则表示，对于搭建这一“有呼必应”的智能应急平台，能够有效结合线上线下，实现不同数据的互联互通，具有一定的挑战。“当中涉及到很多的信息系统，需要做好相应的规范以进行优化，它必然形成一种人机匹配和应急信息的良好驱动。”
张惠进一步提到，从现阶段的技术发展水平来看，要实现这些数据的互联互通的关键在于打破数据归属部门之间的壁垒。“这些数据是被不同部门所掌握的，需要政府有一个更高的领导力进行协调，这就涉及到政府内部协调的问题。”
此外，黄埔区还在微信率先推出“黄埔微应急”，为群众避险和专业队伍应急救援提供支持。
激励型考核机制应重视防控成果奖励
在“应急8条”里，“构建激励型应急考核机制”的措施引起不少专家的关注与讨论。
当中提出，要加大应急管理绩效考评力度，将履职情况作为领导干部政绩考核的重要内容在重大风险防范和应急处突的实战中检验和考察干部。一方面，对在安全监管、灾害防治和应急抢险救援中成绩优异、表现突出的干部，优先提拔使用或晋升职级；事业编制人员，符合条件的优先考虑调任公务员；编外聘用人员，给予及时的奖励。另一方面，对不履行或不正确履行职责的，依规依纪依法追究责任。
文宏认为，对安全监管、灾害防治和应急抢险救援中成绩优异、表现突出者进行奖励这一正向导向的激励机制，实现起来并非易事。“通常应急管理出了问题，责任追究的可能性比较多。如今因为救灾表现而得到奖赏，这可能会导致一个结果，让人误以为有灾害发生才能够获得奖赏。”
张惠表示其看法与文宏十分相似，“如果过于关注应急救援中的表彰，就会忽视了预防中取得的成绩，实际上应急管理最重要的工作在于预防。”她提到，在实际工作中，预防做得好就意味着没有灾害发生，但相关部门的工作可见度不高，实际上这才能够说明真正构建了具有韧性的防灾减灾体系。
对此，张惠建议重大风险防范成果也应纳入激励范围，并且尤其值得激励。文宏也表示，激励型的考核机制要进一步细化区分防控与救灾的成绩。
布局应急产业可提前引导
“应急8条”提出，黄埔区将全力发展安全应急产业，积极争取广东省安全应急科技园落户，打造全国安全应急产业发展最高地。
日前，广东省政府将安全应急与环保产业集群列入“十大战略性新兴产业集群”，安全应急产业迎来新的发展机遇。据了解，黄埔区将依托大数据、云计算、新材料、5G等技术，研发生产各类先进智能安全避险应急产品，引进智能安全防护和无人救援技术标杆企业，孵化涵盖风险辨识、智能安全防护和应急处置系列产品的特色企业，形成高端安全应急产业集聚区。
亿航载人无人机开展水域救援。南都记者 马强摄
救援队员模拟演练对车辆进行破拆，营救被困司机。南都记者 马强摄
“黄埔区有良好的产业基础，区内产业链完备，且与周边地区的产业联系紧密，很多产品设计出来后，马上就能投入生产。”黄埔区应急管理局党组成员谷林表示，“如果规划建设得当，很快就会在应急产业产生独角兽企业，带动整个区的应急产业集群发展。”
当前，黄埔区正在落实新基建计划，以5G、人工智能、大数据、物联网为代表的新型技术产业将在黄埔得到高速发展。在南都记者采访中，专家们一致认为，应急产业的细分产业，如预测预警、智能防护、应急服务产业大多是依托新型技术产业而发展，对新型技术要求较高。把现代科技嫁接到应急产业中来，这种跨领域的创新，往往比单领域的基础技术创新回报速度更快。
“发展应急产业将对应急管理体系和能力现代化发展起到促进作用，这种作用又是双向的。”张惠称，这既可以提升黄埔区应急管理体系和能力现代化的水平，同时也会反哺新型技术产业的发展，促进企业开展技术创新。文宏建议，在产业发展布局前可进行适当引导，例如如何满足传统家庭里固有的应急准备和需求，做好市场分析可以赢得先发优势。
组建应急队伍应加强日常培训
“应急8条”还指出，要加强应急救援队伍建设，坚持少而精的原则，锻造全灾种尖兵型“黄埔应急铁军”。包括建立平战结合应急队伍、全系列专业化特种应急队伍，以及全民参与应急队伍。
黄埔区加强应急救援队伍建设，锻造全灾种尖兵型“黄埔应急铁军”。
其中，要建立全民参与应急队伍，黄埔提出要在全国率先建立应急志愿者认证和救援补偿制度，建立壮大专兼职企业应急队伍、社会救援队伍、民兵等队伍，让“救援者在身边”，作为应急救援力量体系的重要补充。
“今年的新冠肺炎疫情教育了所有人，应急预警与每个人都息息相关，这种理念也逐步在抗疫期间建立了起来。”文宏表示，每个人都有可能是风险的受害者，或是都有造成风险的可能性，因此建立全民参与应急队伍十分有必要，也是必然之举。“在应急管理的体系建设下，更多的要强调人人共建、人人共享，每个人都能够体现出这种价值。”
“尤其是一些专业资源和技术资源不足的区域，发挥群众力量来对进行群测群防，能够起到非常大的作用。”张惠说，要加强基层应急能力，必须提供更多的人力资源下沉到基层，志愿者队伍就能够有效地弥补基层救援力量的不足。但需要注意的是，这种应急队伍对专业性具有较高要求，日常工作中也应该加强对这些应急支援队伍的培训。
采写：南都记者 莫郅骅 通讯员 钟飞兴 范敏玲 王佛池 李剑锋 肖昆华
摄影：南都记者 马强 部分图片由通讯员提供
编辑：莫郅骅
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