深入开展对口帮扶 促进区域协调发展
深入开展对口帮扶 促进区域协调发展
——关于广东省省内对口帮扶工作的思考
【作者：蔡国威，中共广东省委党校（广东行政学院）2020年第一期中青二班学员】
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步丰富发展协调发展的理论和实践，明确牢固树立并切实贯彻协调发展理念，为广东开展对口帮扶指明了方向。广东省委、省政府认真贯彻新发展理念，深入开展对口帮扶，努力破解区域发展不平衡难题，加快构建“一核一带一区”区域发展格局，促进全省区域协调发展。
一、对口帮扶的重要意义
（一）深入开展对口帮扶，促进区域协调发展，是习近平总书记对广东的殷切期望。党的十八大以来，习近平总书记对促进区域协调发展作出了一系列重要论述，回答了在新时代背景下什么是区域协调发展、如何实现区域协调发展、如何促进区域高质量发展等重大现实问题。2012年，习近平总书记视察广东时要求广东省大力推动城乡区域协调发展。2018年3月，在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出，要完善区域对口帮扶协作机制，既加大输血力度，又增强其造血功能。2018年10月，再次来广东视察时强调，广东要提高发展平衡性和协调性，加快形成区域协调发展新格局。习近平总书记的系列重要讲话精神，为推进广东开展省内对口帮扶，推进协调发展提供了行动指南和基本遵循。
（二）深入开展对口帮扶，振兴粤东粤西粤北地区，是构建“一核一带一区”发展格局的重要抓手。广东是经济大省，经济总量连续32年居全国第一位，但城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。省内欠发达地区和发达地区发展差距十分明显，如2019年，排名第一的深圳GDP为26927.09亿元，排名最后的云浮GDP仅为921.96亿元。珠三角与粤东、粤西、粤北地区人均GDP比为100:29:35:27，广东省区域差异系数高达0.678，远远高于福建（0.195）、浙江（0.289）、江苏（0.369）、山东（0.473）。区域发展不平衡，是广东当前亟待破解的一大问题。安排珠三角地区对口帮扶粤东粤西粤北地区，激发粤东粤西粤北发展内生动力，是省委、省政府贯彻落实新发展理念推动全省区域协调发展的重大决策和重要抓手，是广东在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌的重要战略举措。2018年6月，在省委十二届四次全会上，省委书记李希强调，广东要以构建“一核一带一区”区域发展格局为重点，加快推动区域协调发展。2020年4月，省委印发《关于完善珠三角地区与粤东西北地区对口帮扶协作机制的意见》，要求继续深化推进对口帮扶，进一步完善区域协作机制，加快构建“一核一带一区”区域发展新格局。
（三）深入开展对口帮扶，增进民生福祉，是加快高质量发展的现实需要。消除贫困、改善民生、全面建成小康社会、最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。对口帮扶和脱贫攻坚（扶贫开发、精准扶贫）两项工作既有相同之处，也有不同之处。对口帮扶和精准扶贫都是贯彻新发展理念，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会的重大战略举措。脱贫攻坚与扶贫双到、精准扶贫一脉相承，前期多是对贫困村、贫困人口进行“毛细血管”的输血型帮扶，以“交支票”为主要形式，后期派人驻镇村帮扶，是纵向到村到户到人的“规定动作”。而对口帮扶是对欠发达地区实施“大动脉”再造的造血型帮扶，以“交钥匙”为主要形式，以支援方为主导的团队帮扶，是广东省促进区域协调发展，推动珠三角与粤东粤西粤北横向帮扶的“自选动作”。2013年11月，广东省明确珠三角地区6市与粤东粤西粤北地区8市结成帮扶关系，结对双方共同成立对口帮扶指挥部，总指挥和副总指挥由帮扶市、被帮扶市分别派1名市领导同志担任，启动以产业共建为核心的对口帮扶工作，至今已连续开展了三轮（每轮三年）。
二、对口帮扶的主要做法成效
通过共同努力，广东全省第二轮对口帮扶财政到位资金共194.19亿元，产业园区基础建设项目共794个，完成投资共885.81亿元。在帮扶实践中，各结对帮扶市共同探索形成了各有特色的帮扶模式。
（一）龙头企业助力发展模式：发挥头羊效应完善产业链增强造血功能。广州—梅州走出一条“政策撬动+市场驱动+龙头带动”的产业帮扶路径，促成了广汽集团、广药集团、香雪制药等行业领军企业、龙头企业、蜂王型企业到梅州投资，形成了“蜂王型企业+产业集群”的产业共建模式。
（二）一体化发展模式：广清一体化全面推动清远高起点高质量发展。广州把清远作为广州北的定位，把交通设施一体化“连在线上”，广清城际一期工程清远段轨道已铺设完成，广州广连高速项目从化至连州段正全面施工。以“交通设施一体化、产业一体化、营商环境一体化”为切入点，坚持“产业项目是关键，园区载体是基础，社会民生是根本”工作思路，全面推进清远发展。
（三）科技创新帮扶模式：深圳助力河源经济社会发展。以深河金地创谷国家孵化器和创智产业园为主要载体，建成国家级科技创新孵化器2个，聚力做强主导产业，打造“百亿”产业集群（电子信息、精密制造和食品饮料三大集群）。支持广东技术师范大学河源校区项目5亿元，投入1亿元建设深河中学并将其纳入深圳中学共同体管理。
（四）飞地合作模式：深汕合作打破区域限制拓展经济增长新空间。深圳与汕尾双方政府打破行政区划限制，理清“飞出地”深圳和“飞入地”汕尾的权责利关系，发挥深圳全面负责建设管理作用，联动汕尾共同推进深汕特别合作区发展。形成了“深圳总部+汕尾基地”模式、“深圳研发+汕尾生产”模式以及海洋经济合作共建新模式等。
（五）重大项目集聚发展模式：珠海发挥国企优势推进园区建设和产业共建。珠海—阳江遴选优秀国企作为对口帮扶建设和投融资主体，围绕高端装备制造、高端不锈钢、新能源材料、食品加工、现代仓储物流、高端纸业六大主导产业，加快培育广东（阳江）海上风电装备制造产业基地和中国（阳江）高端不锈钢产业基地两大产业基地。珠海华发集团对阳江市投入共32亿元（第一轮19亿、第二轮13亿元），主导修路、房建和地下管网与景观绿化提升等。
（六）战略性新兴产业集群发展模式：佛山帮助云浮超前发展氢能产业。佛山—云浮引进巴拉德氢燃料电池商用车核心技术，成功研发CAVEN3、CAVEN4燃料电池系统。创建51个科技创新平台，引进19个创新团队，高新技术企业翻一番。推进国家级氢能及燃料电池检测实验室质检中心建设，组建广东省氢能技术重点实验室，获批先进能源科学与技术广东省实验室云浮分中心，率先在全国实现跨区域超前商业化示范应用。
（七）生态发展区绿色发展模式：推行“韶关所需、东莞所能”全面帮扶模式。一是创新园区共建模式。打造专业园区，依托宝武韶钢原材料优势，将华南装备园打造成特钢全产业链、生态链专业园区。二是实施产城融合发展行动。围绕城区扩容提质和产业提档升级，重点建设莞韶城（三期共1.8万亩），大力培育发展大数据产业，打造韶关的“松山湖”。三是实施全面帮扶“十大行动计划”。率先实施全面帮扶，不断深化在改革发展、民生事业等方面的对接（包括深化改革、政务政风、干部培训、教育、医疗、文化、优质创新资源、优质农业、优质旅游、人力资源等10个方面）。
（八）发展工业物业帮扶模式：中山潮州鼓励通用厂房建设促进工业地产发展。积极探索共建产业园“一园六区”发展工业物业，中山将帮扶资金和政策向工业地产倾斜，侧重用于帮扶潮州工业物业发展，鼓励通用厂房建设促进工业地产发展，提高工业用地使用效率，推动产业集约化、规模化发展，形成了“筑巢引凤”模式。
三、对口帮扶的经验体会
（一）必须狠抓基础设施建设。坚持以粤东粤西粤北地区和珠三角交通通道建设为重点，优化与高快速交通网衔接，着力推动互联互通。帮扶市切实承担起共建园区基础设施建设主体责任，完善共建产业园区环保、供水、供电、消防、通信以及生活服务等基础设施，推进电网改造项目和集中供热供气设施建设，建设污水管网及污水处理厂。
（二）必须大力开展产业共建。千方百计推动产业项目和产业集群建设落地生根。共同制定产业转移共建目标和行动计划，强化贫困地区与珠三角地区市场精准对接，加快项目建设进度，有力提升被帮扶市“造血”功能。
（三）必须实施创新驱动发展。建设创新载体，集聚创新要素，对提升创新驱动发展能力至关重要。帮扶双方充分发挥高校和科研院所创新主体作用，共建新型研发平台，培育高新技术企业，提升创新发展规模和质量。
（四）必须坚持以人民为中心。推进教育、医疗、文化等社会事业发展，通过设立分校、联合办学、教师互派交流、教学研究合作、资助基建等多种方式，推动教学资源共享；针对被帮扶市医疗卫生发展实际需求，完善医疗卫生帮扶合作机制等，让两地人民群众享受更多对口帮扶成果。
四、对口帮扶的问题和不足
（一）产业共建难度较大。被帮扶市产业基础薄弱，与帮扶市产业契合度不高，产业转移市场驱动不足，招商引资成效不明显。
（二）产业园区要素支撑不足。被帮扶市普遍财力不足，园区配套设施有待完善，征地拆迁难度大，土地供给困难和项目用地需求矛盾日益突出，“净地”“熟地”不足，普遍存在“项目等土地”现象。
（三）人才短缺制约产业发展。普遍面临人口净流出问题，人才引进难度大，园区企业普遍面临人才引不进、留不住、用不好问题。
（四）体制机制尚需健全。顶层设计有待调整优化、利益分享机制不完善（GDP核算等）、缺乏有力的考核问责机制分类和保障机制（双方）、帮扶干部队伍激励机制不明确。
五、进一步做好对口帮扶工作的对策建议
2021年1月18日召开的广东省委十二届十三次全会强调，沿海经济带重在以“湾+带”融合互动延展产业纵深，北部生态发展区重在以生态供给更好融入和服务“双区”。同时，实施新一轮省内帮扶，推动“核”“带”“区”深化产业统筹、项目对接和共赢发展。
（一）突出产业共建这个核心。在“一核一带一区”区域发展新格局引领下，围绕差异化发展，在省级层面分类施策，统一产业布局，培育发展粤东粤西粤北地区支柱产业，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。宜工则工，依托海洋资源优势，帮扶汕尾、阳江、潮州发展海岸经济、海洋经济、临港经济。宜农则农，宜旅则旅，立足生态优势，帮扶韶关、河源、梅州、清远、云浮培育发展绿色产业和文化旅游产业。
（二）抓住公共服务这个重点。推进珠三角地区大型综合医院、示范性学校在被帮扶方设立分支机构，支持粤东粤西粤北地区加强教育基础设施建设、学科建设、师资建设、科研发展。加强被帮扶方的基层医疗服务设施建设，重点支持县（区）、乡镇医疗卫生机构的建设，推动帮扶双方医院开展结对帮扶，推进医疗专业技术人才的双向交流，培育医疗专业技术人才。推动珠三角地区的技术、资金、市场与帮扶市资源、生态、劳动力对接，以产业帮扶带动被帮扶方劳动力就近就业。
（三）强化要素保障这个支撑。进一步保障共建园区用地指标。加强土地统筹和收储工作，优化用地指标供给程序，建立指标调节机制，在土地调规和用地、水田、林地指标供给方面更加灵活高效。进一步扩大财政资金扶持范围。省级财政每年统筹一定额度专项资金用于对口帮扶，拓宽省财政资金或专项债支持范围，支持共建产业园区基础设施、标准厂房和配套设施建设。进一步完善激励鼓励机制。省对对口帮扶地区生产总值进行单独统计，推动单向共建向共享模式转变。市场化推进园区开发建设，按一定比例共享转移项目的GDP、税收等经济指标。选派擅长产业发展、规划建设、招商引资等干部，落实帮扶干部政治待遇。
编辑：刘兰兰
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