反垄断风暴来袭。继阿里被罚182亿后，美团也因实施“二选一”等涉嫌垄断行为遭到立案调查。不止互联网领域，医药行业的反垄断罚单纪录最近也被刷新，扬子江药业因实施垄断协议被罚7.6亿元。

刚过去的四月，反垄断大案要案接二连三释出。近期，在国新办新闻发布会上，市场监管总局两度释放加强监管信号——4月15日市场监管总局相关负责人表示，将加大反垄断重大案件的查办力度，充分发挥典型案件的引领示范指导作用；4月26日市场监管总局强调，将会进一步加大对反垄断和反不正当竞争“两反”执法的相关信息的公开力度，加大对违法案件的公示，发挥以案释法作用。

4月底召开的全国市场监管系统反垄断工作会议亦透露，2021年是“十四五”开局之年，也是反垄断工作“大年”，将坚持支持发展和依法规范并重，进一步加强反垄断监管执法。

反垄断号角吹响的同时，执法面临的现实困境也被摆上台面来——反垄断执法队伍规模不足，执法力量捉襟见肘的压力如何缓解？

3月15日，中央财经委员会第九次会议特别提及，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。南都记者从多个渠道获悉，呼吁充实反垄断监管力量的声音由来已久。在中央强化反垄断的背景下，相关工作正在研究，增加执法人员配置有望提上日程。

去年底，互联网行业刮起反垄断风暴。

在监管政策层面，国内首部针对平台经济领域的反垄断指南，明确了“掐尖式并购”“二选一”“大数据杀熟”等行为构成垄断的判定标准。在行政执法上，阿里、阅文、丰巢科技因违法实施经营者集中被罚50万元，国内互联网反垄断行政执法实现零的突破。

彼时有专家告诉南都记者，“如果将反垄断监管理解成钟摆运动，那么钟摆开始向左（趋严）了。”

很快，互联网反垄断执法迎来续集。今年3月12日，一连12家互联网企业因实施并购未依法申报，被顶格罚款50万元。这次处罚对象几乎囊括国内头部的互联网巨头，包括腾讯、百度、滴滴、京东、苏宁等。

从专门的系统性指南落地，到一波又一波的执法案例释出，种种迹象表明“互联网平台不是反垄断法外之地”的信号已明确。

进入4月，执法热度不减。国家市场监管总局接连发布多起反垄断重大案件，分别切中互联网监管顽疾——平台“二选一”，以及关系国计民生的医药垄断问题。

4月10日，市场监管总局就阿里巴巴对商家实施“二选一”的垄断行为作出行政处罚，处以2019年中国境内销售额4%的罚款，计182.28亿元。两天后，上海互联网英文餐饮外送平台食派士也因强制“二选一”行为被罚116.86万元。最新消息，市场监管总局4月26日披露已根据举报，依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。

在医药领域，近期的反垄断案件也频频出现。4月15日，扬子江药业集团有限公司因实施垄断协议，导致多类药品价格显著增加，被罚7.64亿元。这是反垄断法实施以来，医药行业开出的最高罚款金额。27日晚间，天津天药股份公司发布公告称，收到一笔4402万的反垄断罚单。

随着一系列重磅反垄断案件的公布，接下来反垄断执法将走向何方，备受瞩目。

4月22日，全国市场监管系统反垄断工作会议召开，会上强调2021年是“十四五”开局之年，也是反垄断工作“大年”，将坚持支持发展和依法规范并重，进一步加强反垄断监管执法。

4月15日国新办的一次发布会上，市场监管总局相关负责人透露了执法的方向——加大反垄断重大案件的查办力度，充分发挥典型案件的引领示范指导作用，满足广大经营者对公平竞争环境的期望。

26日国新办举行的新闻发布会上，市场监管总局还表示，将进一步加大对反垄断和反不正当竞争“两反”执法的相关信息的公开力度，加大对违法案件的公示，发挥其以案释法作用。

当反垄断号角吹响，当前执法面临“案多人少”的矛盾自然无法回避。

今年全国两会期间，不少代表委员建议增加反垄断执法编制。连续三年关注反垄断的全国人大代表赵冬苓接受南都记者采访时表示，反垄断执法工作本身具有很高专业性和复杂性，在反垄断执法人员编制数量有限的情况下，执法周期必然会拉长，难以及时回应社会热点关切。

据南都记者了解，目前我国市场监管总局反垄断局编制不到50人。在华东政法大学竞争法研究中心执行主任翟巍看来，“调查一个大型反垄断案件，40多个人都已经比较紧张了。面对众多的反垄断案件，仅靠现有的编制确实勉为其难。”

“从国家经济体量、贸易规模、案件量、国土面积、人口规模等诸多方面来看，我国反垄断执法队伍的规模都严重不足，执法力量捉襟见肘。”此前中国政法大学副校长时建中接受南都记者专访时表示，如果执法队伍的规模差距不弥补，一定会制约反垄断执法的效率和效果。

去年市场监管总局反垄断局出版了《中国反垄断法立法和执法现状实践》一书，书中有章节对比主要国家反垄断执法队伍情况。数据显示，2018年世界主要司法辖区的反垄断执法人员基本为200人以上，部门预算从3亿至30亿人民币不等。

其中，美国两大反垄断机构——司法部和联邦贸易委员会的执法人员合计超过1800人。在欧洲，欧盟竞争总司工作人员有747人，德国联邦卡特尔局共有358名工作人员，法国竞争管理总局有198名。在澳洲，澳大利亚竞争与消费者委员会的工作人员数量为964人。

值得关注的是，今年4月，英国宣布正式在其竞争与市场管理局下设数字市场部门，专门监管脸书、谷歌等科技巨头，防止它们滥用市场主导地位扼杀竞争。这一新成立的部门将有60名员工。而上述书中披露，2018年英国竞争与市场管理局已有559名工作人员。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭告诉南都记者，今年是国内的反垄断“大年”，这就牵扯到执法人员编制问题。现在全国反垄断执法人员的数量，远远比不上跟欧盟和美国上千人的执法规模。

“尽管国外的反垄断机构人数比较多，但面临数量庞大的案件时，同样不堪重负。”据翟巍介绍，比如德国把经营者集中申报门槛提高，试图“抓大放小”。

根据新修的《德国反限制竞争法》，经营者集中的申报门槛为交易一方在德国境内营业额为5000万欧元，其他各方中至少一方为1750万欧元。而此前这一标准分别为2500万欧元和500万欧元。

“其实各国都有执法力量不匹配的问题，可能中国表现比较突出，因为我们的反垄断发展阶段相对滞后，从包容审慎到强化监管也经历一个较长的摸索期，需要有一个发展的过程。”翟巍说道。

如何破局？兵马未动，粮草先行。

1月底，财政部、市场监管总局制定了《反垄断工作补助经费管理暂行办法》，对市场监管总局授权开展的反垄断执法给予补助。据悉，补助经费将主要用于与市场监管总局授权开展的反垄断执法直接相关的支出。

从现有公开的政策文件看，用于反垄断调查的经费补贴已有落实办法，而执法力量薄弱的问题也有望得到解决。

3月15日，中央财经委员会第九次会议强调，建立健全平台经济治理体系，反对垄断，防止资本无序扩张。会议特别提及，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。

“充实监管力量就是要增加执法人数”，国务院反垄断专家咨询组成员、浙江理工大学教授王健近期在接受《财经》采访时透露，“目前中央已经在做调研，将会增加执法人员的配置。”

4月下旬，有外媒报道称，市场监管总局计划增加反垄断编制20至30人，并从其他政府机构获得更多人手，以处理需要广泛调查的案件。

目前，上述消息仍未得到官方证实。有反垄断学者告诉南都记者，“增强反垄断执法力量的讨论由来已久。面对新的反垄断需求，有人猜测执法人员将扩编，未尝不可。”

多位专家表示，扩编二三十人只是“杯水车薪”，从长远来看执法规模可能需要扩大至十几倍才能满足现实需求。当然，扩编需要有具体的方案去推动，背后更是牵扯到多方利益，最终需由中央机构编制委员会确认。

具体到如何扩充反垄断监管力量，翟巍认为可以从两步走：一是执法机构内部要进行扩编，增加人员编制，增加专业人士。二是反垄断执法机构在执法过程中，可以与经济研究机构、高校、社会调研公司等第三方专业机构进行合作，减轻执法机构的工作量。

为应对网络化、技术化发展给反垄断带来的监管挑战，北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任和秘书长魏士廪建议，反垄断执法机构效仿法院增设技术调查官等岗位助力执法，“一开始可能是借用、调用专业技术人才，等到法律有明确定位后就可以专门设置技术岗位往外招聘。”

此外，还有观点提出通过优化执法体制来增强执法力量。据南都记者了解，2018年国家机构改革后，反垄断执法机构“三合一”形成统一的反垄断执法体制，由市场监管总局负责反垄断执法工作。

在国内，反垄断执法属于中央事权。2019年1月，市场监管总局发布《关于反垄断执法授权的通知》明确总局直接管辖或者授权有关省级市场监管部门管辖的案件类型包括，跨省份、案情较为复杂或者在全国有重大影响、总局认为有必要直接管辖的垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断案。

省级市场监管部门则负责本行政区域内的反垄断执法工作，以总局的名义依法作出处理。为统一执法尺度和标准，《通知》指出省级市场监管部门在立案后10个工作日内，将立案情况向总局备案；在作出处理建议前，也需向总局报告，接受其指导和监督。

因认为反垄断执法授权过于集中在上层机构，曾有代表委员建议适当将反垄断执法权限下放，市场监管总局当时回应将在修法时加以论证研究。南都记者注意到，近期也有消息人士透露，由于工作量庞大，市场监管总局计划将审查部分案件的权力下放至地方机构。

一位不愿透露姓名的知情人士告诉南都记者，审查权有很多种，比如公平竞争审查、经营者集中审查等。执法权下放可能意味着一些并购案的审批权力直接交由地方，而不是全都在中央处理，相当于进一步扩充了省局的职能。

事实上，已有地方开启相关的反垄断审查试点工作。此前总局曾批复支持上海在临港新片区开展强化竞争政策实施试点。2020年9月1日，上海公布的11条政策措施包括试点经营者集中反垄断审查制度，探索实施垄断协议豁免制度等。

当时上海市反垄断局相关负责人表示，以往企业要前往北京进行经营者集中申报，材料齐全后，由国家部委批准。今后，这一审查在上海申报和审批，企业将大幅缩减时间等成本。

南都记者注意到，作为“副省级”城市，深圳也在争取反垄断执法授权试点的资格。这一消息在广东省政府今年2月28日发布一份有关“推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地实施方案”里予以确认。

《实施方案》明确，支持深圳开展竞争执法先行试点。继续争取市场监管总局对深圳反垄断执法部分授权试点。支持深圳建立独立的公平竞争审查机构，试点实施独立审查制度。

种种有关反垄断执法权下放的讨论中，也有部分学者提出质疑称，这在某种程度上就把中央事权地方化。特别是当相关地域市场和行政区划不一致时，地方执法机构可能面对各种压力，不能很好地从维护全国统一大市场的角度实现执法目标。

为解决这一问题，有专家呼吁建立派出机构的工作体制。南都记者注意到，这一提议在去年1月公布的《反垄断法》草案征求意见稿中也有体现——在授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构之外，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以设立派出机构负责有关反垄断执法工作。

但伴随而来的问题也有待解决——如何设置派出机构，是按照省份还是区域划分；该机构与省级监管部门的关系是什么样的；如何理顺后续的起诉和复议流程，毕竟不同层级机构的作出的行政处罚，受理法院和行政复议机构也不相同……

一切的讨论仍未有定论。不管未来如何，当下怎样更有针对性地调动执法力量，更高效而有力地提高反垄断监管水平，问题已摆在眼前。

出品：南都反垄断课题组

统筹：南都记者李玲

采写：南都记者黄莉玲 李玲 见习记者黄慧诗

编辑：蒋琳

本文作者

黄莉玲

1.53亿

南方都市报记者

李玲

3.64亿

南方都市报记者