一则官方通报，揭开共享单车治理背后的行政垄断问题。

7月初，河南省市场监督管理局发布消息，依法纠正洛阳市城管局滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

洛阳城管局本想通过共享单车企业“三选一”，治理单车乱放问题，不料却陷入行政垄断争议。对此，有反垄断学者建议，政府部门出台政策措施，不但要事先进行公平竞争审查，还应多花心思，避免简单粗暴地解决问题。

2017年以来，哈啰、青桔、美团摩拜三家共享单车企业纷纷入驻洛阳市城区。不过大量共享单车入市，没有得到及时有序摆放，影响了当地公共交通和市容市貌。

反垄断通报显示，2019年12月，为实施共享单车管理，洛阳城管局下发《关于印发市区道路保洁人员参与共享单车停放管理工作实施方案（试行）的通知》（洛城管委办〔2019〕68号）。通知要求，上述三家共享单车企业与各区环卫部门和河南控尘公司，共同承担共享单车的停放管理。

此外媒体披露，洛阳市城管局还要求三家企业根据报备的认购份额来投放单车，并交纳环卫服务费。整个市区内共享单车限额为8万辆，整体环卫服务费用为每月105万元。

粗略估算，一年的环卫服务费高达上千万。企业方面似乎认为服务费用过高，最后都没有签约。

签约不成，2020年1月21日，洛阳城管局又下发一份加盖公章的告知函。

告知函要求，企业在2020年1月30日前与第三方公司签订购买服务协议，否则将责令企业回收市辖区内所有共享单车。不仅如此，洛阳城管局还称将从2月10日起，把未回收的单车强制清运至特定停车场内。

当地媒体视频报道截图，被扣共享单车堆积如山。

于是，从2月底开始，陆续有洛阳市民反映街道里共享单车“一车难求”。随后又传来超五万辆共享单车被城管扣押，城郊某停车场共享单车堆积如山的消息。一时间，洛阳城管局被推上舆论的风口浪尖。

洛阳城管局负责人回应媒体称，这是因为疫情期间，三家共享单车企业没有对车辆合规合格消杀，而且市区单车乱停乱放情况严重，影响市容。此举也是给机制不健全、应急不到位、管理漏洞多的企业敲响警钟。

值得一提的是，去年3月人民日报就此事发文评论称，洛阳城管部门对共享单车“一扣了之”系懒政之举，与科学防治、精准施策的要求相去甚远。

单车扣押事件没多久，洛阳城管局又有新动作。

2020年3月9日，洛阳城管局宣布以公开招标方式，在哈啰、青桔、美团摩拜里“三选一”，选取一家管理规范、信誉良好的共享单车企业能够进驻洛阳市场。

根据当地媒体报道，从邀请到招标，留给企业的仅有短短3天时间。而且招标邀请函特别提及，中标企业必须签署公司总部承诺书——不能仅针对洛阳制定涨价计划，除非是全国或是河南省以上范围进行普遍调价。

最终，哈啰单车运营方上海钧正网络科技有限公司，在招投标中胜出，成为洛阳市城区唯一一家共享单车企业。而青桔、美团摩拜两家企业则被要求于招标结束后十日内，无条件退出洛阳地域市场。

此外，反垄断通报中的一个细节也值得关注。洛阳城管局与哈啰单车签订的《共享单车管理与服务合作协议》中约定，“期限届满后，甲方再招标时，同等条件下，优先考虑乙方”。

根据反垄断法规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容。

在河南省市场监管局看来，洛阳城管局种种做法已构成滥用行政权力排除、限制竞争行为，应当依法予以纠正。因此，市场监管部门向洛阳市人民政府发出行政建议书，建议责令洛阳城管局改正，恢复相关市场的公平竞争。

今年5月，河南省市场监管局收到反馈材料，洛阳城管局已按要求完成整改，废止含有排除、限制竞争内容的相关文件，解除了有关合作协议，恢复了相关市场公平竞争。

据悉，洛阳城管局下一步将按照国家相关部门的要求，继续做好互联网租赁自行车管理工作。

南都记者注意到，曾有媒体将这一共享单车治理方案称作“洛阳模式”。

“洛阳模式”下，只有一家共享单车企业进入市场。单车管理推行“公司管理+环卫工人协助”。共享单车企业负责车辆投放维修、防疫等工作，环卫工人负责车辆道路摆放，再由企业给予环卫工人一定补贴和优惠措施。企业通过招投标方式，取得市区的独家经营权。

这种做法一度引发外界质疑，还有网友在洛阳城管局官网留言，“共享单车应当多元竞争，作为城管局重在管理而不是干预市场。”

对此，洛阳城管局回复称，市区三家企业在市场上投放约10万辆共享单车，最高峰时约20万辆。企业相互竞争不是在价格上如何惠民，而是在数量上无序投放，通过数量抢占市场份额营利，造成大量资源浪费。

洛阳城管局认为，如果市场上只有一家企业，企业就会认真核算投资成本，寻找投入和产出的平衡点，解决超投问题。这既节约大量的人力、物力和财力，也有利于减少管理部门的行政成本，更是符合节约型社会的要求。

不过，招标落选的青桔单车显然无法同意被洛阳城管局的说法。青桔单车运营方杭州青奇科技有限公司，以涉嫌行政垄断为由，一纸状书将洛阳城管局诉至郑州中级人民法院。

期间，洛阳城管局提出管辖权异议，认为该案应移交洛阳城管局住所地的基层人民法院管辖，但该异议被郑州中级人民法院裁定驳回。随后，洛阳城管局又上诉至最高人民法院。去年12月，最高人民法院同样认为，郑州中级人民法院对该案具有管辖权，驳回上诉，维持原裁定。

南都记者从青桔单车代理律师处了解到，本案于今年3月一审开庭，最后以双方和解，青桔单车撤诉告终。

此外当地媒体报道称，今年5月青桔单车已经重返市场，洛阳街头上出现青桔单车和电助力车。

彼时的共享单车模式正处于经济风口，在资本入局烧钱跑马圈地后，更是在全国范围内遍地开花。与此同时，无须投放、乱摆乱放、随意丢弃等乱象丛生，如何治理成为摆在城市管理部门面前的一大难题。

事实上，在最终确定“三选一”方案之前，洛阳城管局还参考许昌、焦作、漯河、东营等地情况，这些城市均只有一家单车企业进入市场。那么洛阳城管局的问题出在哪？

“共享单车乱象不是一件新鲜事，但如何治理确实一个系统性的问题。”在清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭说道。

他告诉南都记者，类似共享单车这样没有明确盈利模式的新业态，发展初期往往会呈现无序扩张现象，甚至给社会带来负外部效应。洛阳城管局为管理公共事务进行创新摸索，应该予以肯定，但治理方案并不合理。

根据刘旭分析，虽然在招投标机制下，市场竞争没有被完全排除，但洛阳城管局此举无异于设置了新的行政许可，对一个定量的服务市场，而非公共服务采购进行招投标。不仅如此，让中标企业独家经营，实质上限定了消费者只能与一家企业开展交易，再加上指定第三方环卫服务公司，因此本案一共存在两个滥用行政权力指定交易的行为。

因此他推测，洛阳城管局事前没有经过审慎评估，就推出这一模式。因为根据公开信息来看，洛阳城管局既没有行业主管部门的授权，也缺少上位法依据。

早在2016年6月，国务院就发文要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。值得注意的是，今年6月29日，市场监管总局、发改委、财政部、商务部、司法部联合发布《公平竞争审查制度实施细则》。

基于洛阳城管局这一前车之鉴，刘旭认为，政府部门出台政策措施时，不仅要事先进行公平竞争审查，还应多花心思，考虑广泛征求社会意见工作或进行小范围试点。

他特别提醒，如果政府部门只想用简单粗暴的方式解决问题，那么企业也会如法炮制，简单粗暴地应付监管；最后监管者与被监管只会陷入一个“猫捉老鼠”的死循环，无法提出具有创见性的服务机制。

采写：南都记者黄莉玲

编辑：蒋琳

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黄莉玲1.42亿

南方都市报记者