城市更新是城市发展中系统性的工作。从2009年国内首部关于城市更新的政府规章《深圳市城市更新办法》出台，到2021年我国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》，深圳城市更新的顶层设计在全国范围内一直走在前列。另一方面，从区域、类型来看，亦是从系统上形成了具有执行性和针对性的配套规定，有专家表示，目前深圳成为城市更新相关政策最为密集、完善的城市，探索出的很多方式已被上海、广州、东莞等其他城市借鉴。

南都记者 顾威  摄

城更十二年：深圳成为政策最为密集完善的城市

深圳城市更新从顶层设计上一直走在前列。2004年10月，《深圳城中村（旧村）改造暂行规定》出台，明确城中村区域概念、改造模式、相关政策和优惠，以及拆迁补偿办法，标志着深圳旧村改造正式开始。2009年12月，国内首部关于城市更新的政府规章《深圳市城市更新办法》出台，深圳城市更新进入全面铺开阶段。随即年底，深圳城市更新第一批8个旧住宅小区改造项目获批，2012年，深圳城市更新办法实施细则出台；2015年：深圳“强区放权”城市更新工作改革在罗湖试点；2016年：强区放权全面实施，《深圳市城市更新办法》7年首次修订；2017年：深圳印发新的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》，首次明确将旧住宅区分为成片旧住宅区与零散旧住宅区，其中提到“零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应当达到100%”并且“小地块城市更新单元拆除，权利主体的城市更新意愿应当达到100%”……

第一太平戴维斯深圳公司董事总经理吴睿2010年就来到深圳，不仅见证了深圳城市发展的翻天覆地，感受了城市更新顶层设计的步步创新，更是亲身经历了城市更新行业的渐渐成熟。在吴睿看来，一直以来，市场经济的充分发展使得深圳城市更新与其他城市在政府管控力度上有明显的区别。“深圳城市更新最核心的点在于八个字：政府引导、市场运作。不同时间阶段，政府、市场各有偏重不同。深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新单元。深圳的管理工具虽然相对简单，但是结构清晰。深圳对城市更新类型划分与其他城市不同，不仅是按照城、村、厂，也按照改造力度进行划分，包括综合整治、功能改变、拆除重建。不仅如此，深圳的住宅更新项目要求必须配一定比例的保障性住房，这解决了保障性住房选址和城市更新公益设施保障不足等现存矛盾。”

吴睿说，“目前深圳成为城市更新相关政策最为密集、完善的城市，探索出的很多方式已被上海、广州、东莞等其他城市借鉴。”

城更今年：条例细则尚未出台，2035跃然纸上

2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》正式实施。这一被行业翘首以盼多年的条例，既是对以往城市更新经验的总结归纳，也是对实践难题的规范纾解。《更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度，搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍或将破除。7月30日，市规划和自然资源局公开征求《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》，表示，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之八十五时，要求建立关于项目基本情况的双向沟通机制，并且设置了房屋征收启动条件及必要性的审查程序以及征收补偿方案的听证条件。推动城市更新提速的执行细则越发清晰。

另一方面，在强区放权的深圳，区层面的指引相当重要。《条例》出台后，宝安、龙华、龙岗三个区内部出台了针对城中村改造的确权操作指引，但由于配套实施细则尚未出台，各区政府都还处在观望的状态中，在实际操作中对是否可依《条例》及深圳市房屋征收的相关规定在调解完成后直接开展征收，存在不同的理解。因此，实施数月以来，暂未见在项目操作层面有实质性突破。

2021，“十四五”开局之年，“城市更新”上升为国家战略，带来前所未有的机遇。仅在上半年，深圳即发布了多项政策。其中，深圳市第七届人民代表大会第一次会议批准了《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。《纲要》中指出，到 2025 年，通过城市更新和土地整备，实现直接供应用地 10 平方公里、储备用地 40 平方公里、综合整治用地 45 平方公里。

有一个政策值得注意，2021年4月9日，深圳市龙岗区国资局关于公开征求《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则（征求意见稿）》意见的通知，其中，给予股份合作公司经营管理更大自主权，放宽意向合作方续约条件，降低集体用地参与城市更新项目保证金，将原《实施细则》规定的“保证金按项目中集体用地面积计算，每万平方米交纳500万元人民币”修改为“保证金按项目中社区股份合作公司享有完全权益的集体用地面积计算，每万平方米交纳不低于500万元人民币”。并且对集体用地范围的表述细化为七类，进一步明确集体用地。

此外，站在十四五开局之年。2021年6月，深圳城市发展史上第四轮城市总规《深圳国土空间规划（2020-2035）》正式对外公示，一个更为崭新的深圳跃然纸上。其中也提及在城市更新方面表示，坚持国土空间立体开发利用，划定密度分区，鼓励城市空间复合利用，积极盘活存量空间。2035年，全市以城市更新、土地整备等为主导的存量低效用地再开发规模不少于170平方公里，完成有机更新不少于150平方公里。

采写：南都记者 黄璐

学术支持：合一城市更新集团

编辑：向丽宇

本文作者

黄璐

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南方都市报记者