全国人大首设备案审查专家委员会，学者如何助力红头文件纠错
“最近几年不管是实务还是理论研究，对备案审查的重视都达到了前所未有的程度。如何实现良法善治，备案审查是关键的一环。”日前，全国人大常委会法工委给12位法学界“大咖”颁授聘书，邀请其担任备案审查专家委员会委员，并召开第一次专家委员会会议，与专家学者座谈。
中共中央党校政法教研部教授封丽霞也收到了聘书和座谈会的邀请函。作为国内知名的立法法学者，封丽霞这两年越来越多地被备案审查——这一原本属于宪法学研究范畴的制度所“刷屏”。
她也关注到，首批接受聘任的12名专家委员会委员分别来自中国政法大学、北京大学、清华大学等10所高校，其中不乏胡锦光、秦前红、韩大元等宪法学界“大咖”，也有研究立法法、行政法的学者。
这是全国人大推进备案审查走向深入的一个新举措。有专家向南都记者指出，备案审查专家委员会的设立，将可弥补备案审查机构智识、人手和精力的不足，提升备案审查相关研究的理论深度，还将促进理论和实践的高度结合与良性互动。
第一次专家委员会会议现场
首批聘任12名专家委员会委员
南都记者了解到，首批接受聘任的12名专家委员会委员分别来自中国政法大学、北京大学、清华大学等10所高校，其中不乏胡锦光、秦前红、韩大元等宪法学界“大咖”。
胡锦光现任中国人民大学法学院教授，他曾编著高等教育宪法学教材《中国宪法》，著有《违宪审查论》等宪法学专著，胡锦光还曾受邀赴全国人大讲授宪法课。
秦前红是武汉大学法学院教授，主要研究领域为宪法学基础理论、中国宪法学、国家监察制度等。此前，他曾专门撰文建议成立国家备案审查专家委员会。
韩大元亦是我国学界知名的宪法学教授，他曾提出过系统的宪法监督和宪法解释理论，曾发表《亚洲立宪主义研究》、《1954年宪法与新中国宪政》、《宪法学基础理论》等著作。
除了宪法学界，专家委员会委员还囊括了封丽霞、马怀德等立法法、行政法领域的知名学者。
此外，12名专家委员会委员中还有郑磊、张翔、林彦等法学界“后起之秀”。近年来伴随着备案审查工作的推进，他们在备案审查领域也颇有建树。例如，浙江大学光华法学院副教授郑磊，基于多年对备案审查工作报告的追踪研究，其撰写的《备案审查工作报告研究》已于今年9月出版。
将深层次参与制度构建、审查纠错
获聘为全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员，将开展哪些工作、扮演怎样的角色？
南都记者了解到，全国人大常委会法工委制定的《备案审查专家委员会工作规则》列出五项职责：备案审查专家委员会委员受法工委委托就法规、司法解释备案审查工作中的合宪性、合法性、适当性等问题进行研究，提出意见建议;应邀参加与法工委备案审查工作有关的座谈会、研讨会、论证会、听证会及调研活动，列席有关会议，发表意见建议;受法工委委托开展备案审查课题研究;应邀为法工委举办的备案审查工作培训、专题讲座授课；向法工委提出完善备案审查制度、加强备案审查工作等方面的意见建议。
这也就意味着，专家委员会委员们将深度参与备案审查和合宪性审查制度的构建、以及备案审查对红头文件纠错等具体工作，并发挥“外脑”“智囊”的作用。
南都记者也关注到，全国人大常委会法工委对此曾有过部署。
今年1月20日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向全国人大常委会作2020年备案审查工作情况的报告，其中就提到，“全国人大常委会法工委今年将建立备案审查专家委员会，借助外力开展审查研究工作”。
学界及实务界对备案审查理论研究亦有诸多探索。2019年9月21日，北京航空航天大学成立备案审查制度研究中心，致力于研究备案审查制度的理论与实践中的重大问题。研究中心主任由北京航空航天大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任王锴担任，王锴也是首批接受全国人大常委会法工委聘任的的12名备案审查专家委员会委员之一。
备案审查实务界与学术界“同频共振”
近年来，地方立法、政府“红头文件”损害公民合法权益、影响法治统一的现象屡有发生，“超生即辞退”“捆绑式年检”等案例也引发争议，备案审查成为杜绝“红头文件”任性的一项关键制度。
引外界关注的是，中央层面也将备案审查工作摆在更为重要的位置。党的十八届三中全会、四中全会明确提出，加强备案审查制度与提高审查能力，要求将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。
对此，封丽霞颇有感触。她特别谈到，以往的学术研究中，备案审查处于相对被忽视的状态，而最近几年，不论是实务还是理论研究，对备案审查的重视都达到了前所未有的程度。“改革开放初期的立法重在‘有法可依’，现在是强调‘科学立法’，那么如何实现良法善治，备案审查成为关键一环。”
封丽霞还感受到，备案审查的影响力已经超出其本身，成为影响地方立法评估和走向的重要方面。
在封丽霞看来，此番备案审查专家委员会的成立，也成为备案审查实务界与学术研究界的“同频共振”。
“人大备案审查有所呼，学界有所应，两者将形成常态化、制度化的良好互动。”封丽霞总结说，《工作规则》还明确了委员的工作范围和职责所在，是非常有意义的探索，说明全国人大常委会法工委与备案审查专家委员会是紧密合作的，这不仅仅是荣誉，更是责任。
秦前红也向南都谈到，备案审查专家委员会的设立将可弥补备案审查机构智识和人手、精力的不足；补强审查结论的民主性、中立性、正当性；提升相关研究的理论深度，促进理论和实践的高度结合与良性互动。
建议:完善备案审查释疑说理，适时公开审查意见
南都记者了解到，在备案审查专家委员会第一次会议现场，刚刚“履新”的专家学者们，抓住抓住全国人大常委会法工委负责人以及法规备案审查室工作人员都在场的机会，就备案审查、合宪性审查如何“更进一步”提出建议。
秦前红谈到，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系，建议进一步强调人大备案审查的主导作用，确保整个系统的整体性。同时，备案审查越受期待，随着大量的案件涌入，需要有过滤机制来确保行稳致远。
秦前红还建议，应健全和完善备案审查中存疑问题的释疑说理制度，备案审查报告的关注度很高，应建立一种机制，对具体备案审查案例背后的法理考量进行更好释疑。
“备案审查的依据建议充分阐述清楚，以增强说服力和各方面认可度。”对此，莫纪宏也谈到，全国人大常委会法工委法规备案审查室在审查中做了大量工作，审查中应当说清依据，提出解决方案，全国人大常委会如果可以在备案审查工作中寻找适当机会做一次宪法解释，效果将是有突破性的。
上海交通大学凯原法学院教授林彦还提出建议：是否能考虑像公开裁判文书那样，通过全国人大官网及时地将审查意见全文公开，方便查询，将大幅度提升备案奢审查的效力和效果。
清华大学法学院教授林来梵则对备案审查中具有典型意义的“合宪性审查第一案”翘首以盼，他建议谨慎遴选适当案例，选准并在时机成熟时推出典型意义的合宪性审查第一案，将让中国的备案审查、合宪性审查制度为社会各界广泛认同。
他还关注到，当前我国合宪性审查开展中，还缺少多方联动的合宪性审查机制。“可以利用现有存在的制度资源建立多方联动的合宪性审查优先移送机制。”林来梵说，比如下级法院在审理案件过程中，如发现有可能违反宪法的，可以暂时中止诉讼，提交最高法院、再由它优先移送全国人大常委会进行合宪性审查，由全国人大常委会法工委对合宪问题作出审查和判断后，再交由法院继续审理案件，这将极大调动民众、法院等系统的积极性，激活合宪性审查。
听取专家学者发言后，全国人大常委会法工委主任沈春耀表示，党的十八大以来，备案审查制度取得长足发展，备案审查工作取得明显成效，各方面的关注度也显著提升。备案审查工作连着宪法，连着人民代表大会制度，连着全过程人民民主，意义重大。备案审查里有合法性问题、适当性问题，也有合宪性问题，涉及宪法实施和监督问题，与国家法治建设和民主政治密切相关。
“不久前召开的中央人大工作会议对加强宪法实施和监督、提高备案审查工作质量提出新要求。备案审查专家委员会的成立，将对全国人大常委会法工委做好备案审查工作，加强备案审查理论研究，提高备案审查工作质量，起到重要促进作用。”沈春耀说，希望通过备案审查专家委员会这一新机制，进一步密切与专家的沟通联系、交流，从理论上为备案审查实践提供支撑，从法理上讲通、讲好中国法治故事。
采写：南都记者刘嫚 见习记者郭若梅 发自北京
编辑：程姝雯
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