生态环境损害赔偿制度如何破解企业污染、政府买单的困局?

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原创2021-11-25 21:28

中国生态环境损害赔偿制度从2015年实施至今,截至今年11月,全国各地共办理生态环境损害赔偿案件7600余件,涉及赔偿金额超过90亿元,推动治理和修复了一批受损的生态环境,包括土壤、地下水、耕地、林地、草地、矿区、草原。

生态环境部11月例行新闻发布会上,生态环境部法规与标准司司长别涛在回答南都记者提问时,提到上述两个数据,并详细介绍了几年来生态环境损害赔偿的实践和立法情况。

中国生态环境损害赔偿制度从2015年开始部署,2016年在7个省市实行试点,2018年在全国全面试行。根据中央关于生态损害赔偿制度试点方案的要求,到2020年力争初步构建生态环境损害赔偿制度。

别涛认为,改革试点和全面试行五年多以来,责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度已经初步构建,并在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障机制、开展损害赔偿的案例实践、推动修复受损的生态环境等方面取得明显成效。

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生态环境部法规与标准司司长别涛回答南都记者提问。

破解企业污染、群众受害、政府买单的不合理局面

2018年,中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,标志着生态环境损害赔偿制度改革从先行试点阶段,推进到在全国范围内试行的新阶段。

之后,生态环境部推动地方和有关部门协同发力,所有省份和新疆生产建设兵团以及388个市地(含直辖市区、县)陆续印发实施方案,明确了推进路径、职责分工。各地针对赔偿纠纷的磋商、调查鉴定评估和赔偿资金的使用、管理和监督,制定了共327份配套的文件。

别涛介绍,生态环境损害赔偿制度改革工作对于生态环境部门是一项新的探索,多年来,各地追究生态环境损害赔偿责任,以弥补行政处罚和行政责任追究的不足,努力破解企业造成污染、周边群众受害、最后政府买单的不合理局面。

各地在实践过程中,探索出了新的经验。生态环境部提供的一份材料显示,全国第一起跨省联合磋商并获司法确认的生态环境损害赔偿磋商案件,首次以生态效益抵扣损害,创新了生态环境损害赔偿途径。

上述案件中,宁夏美利纸业集团环保节能有限公司于2003年8月至2007年6月,违法倾倒造纸产生的黑色粘稠状废物,造成腾格里沙漠内蒙古、宁夏交界区域14个地块的土壤、地下水和植被受损。经鉴定评估,生态环境损害赔偿数额约2亿元。

通过探索“一次签约、分段实施”的方式,宁夏中卫市政府、内蒙古阿拉善盟行政公署与美利纸业公司于2020年12月达成赔偿协议。赔偿工作分两个阶段实施:第一阶段开展污染状况调查以及污染清理实施工程,支出费用4423万元;第二阶段开展补偿性恢复、地下水监测、污染地块风险管控、林区管护、生态环境效益评估等工作,并以开展补偿性恢复荒漠和以林地生态效益抵扣两种方式,赔偿生态资源期间服务功能损失1.59 亿元。

据生态环境部统计,2015年至今,截至11月,全国共办理了7600余件赔偿案件,涉及赔偿金额超过90亿元。


生态环境损害赔偿责任机制写入法律

别涛在回答南都记者提问时介绍,改革试行以来,在生态环境损害赔偿的制度建设和立法方面,生态环境部门联合最高法、最高检,司法部等国务院相关职能部门,积极推动国家和地方立法。

目前,包括2020年5月份通过的《民法典》在内,有5部专项法律(长江保护法、森林法等),都规定了生态环境损害赔偿的责任机制。《民法典》明确规定,国家机关包括相关的行政机关和检察机关,或者法定的其他组织,有权就生态环境损害提起索赔,并规定了生态环境损害赔偿的范围。“在《民法典》中有专章规定,很难得。”别涛说。

生态环境损害赔偿机制在党内法规中也有所体现。别涛指出,2019年中央制定发布的中央生态环境保护督察工作规定,是一个标准的党内生态环保法规。这个规定第24条明确:对于督察过程中发现需要开展生态环境损害赔偿的,督察组将移送省一级的政府,依照有关规定开展索赔。

在吉林、新疆、安徽等13个省级的生态环保督察办法中,专门规定了督察与生态损害赔偿的衔接机制。别涛特别提及,中央环境保护督察第二轮以来,开始公布典型案件,这些典型案件中有生态环境损害后果的,生态环境的赔偿、磋商和诉讼都同步跟进。

此外,部分地方立法也确立了生态环境损害赔偿机制。目前,上海、河北、安徽等19个省份,在地方的生态环保立法中已经明确了生态环境损害赔偿责任的机制。上海市的环保条例第90条规定,排污单位或者个人违反法律法规规定,除依法承担相应的行政责任之外,如果造成了生态损害和生态破坏的,还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。


公益诉讼中,生态环境公益诉讼占比高

2019年6月,最高法发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,对于生态环境损害赔偿案件的受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议的司法确认、强制执行等问题予以明确。

别涛解释,在此机制下,行政部门在履职过程中,如发现企业造成生态环境损害,除了追究其行政责任之外,对于造成公共的、公益的、国家的生态环境损害,应由政府出面索赔。双方先平等磋商,达成协议,并请法院确认执行;如果磋商不成,则直接到法院,通过诉讼解决。

在生态环境损害赔偿当中,涉及的金额往往比较大。2020年3月,财政部、生态环境部等9个部门联合印发了《生态环境损害赔偿资金管理办法》,规定了资金的缴纳、使用和监督的具体规则,别涛认为,规则解决了“资金如何管理、如何有效监督”的问题。

今年,最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则(试行)》,当中对于生态环境损害赔偿案件和公益诉讼案件的办案规则做了明确规定。“据我们了解,在检察机关办理的公益诉讼中,生态环境的公益诉讼占有很高比重。”别涛说。


南都记者 宋凌燕 发自北京

编辑:梁建忠

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