二孩、三孩政策次第放开，如何理解宪法中的计划生育条款？

互联网时代个人隐私泄露风险倍增，加强对个人隐私信息保护，也离不开对宪法中“通信自由和通信秘密”中的“通信”保护范围的把握和理解。

宪法作为国家法律法规和各种制度的总依据，厘清这些与公众生活密切相关的问题，都离不开“宪法解释”——依据宪法精神对宪法规范的内容、含义和界限作出说明。

我国现行宪法制定实施已有39年，至今尚未作出过形式意义上的正式的宪法解释。南都记者获悉，全国人大常委会已就此开展有关研究工作，中国宪法解释制度的落地或将有突破性进展。

12月4日是我国第八个国家宪法日，一场中德宪法解释研讨会在京举行。参会的多位学者敏锐地嗅到：长期呼吁的中国宪法解释制度有望落地。

参加这次“线下+线上”研讨会的，有17位中国高校的宪法学者、3位德国专家学者，以及部分来自全国人大常委会法工委有关人员。

中国人民大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会名誉会长韩大元在研讨会现场率先发言，直陈落实宪法解释制度的特殊背景、重要性与必要性。他自2009年承担《宪法解释程序研究》课题，组织专家系统研究宪法解释程序，最终于2015年11月形成“中华人民共和国宪法解释程序法”专家建议稿并提交全国人大。

（12月4日，韩大元教授在中德宪法解释国际研讨会上发言）

在韩大元看来，健全宪法解释机制、发挥宪法解释的作用，不仅能够保持宪法的稳定性，有效加强宪法的实施和监督，同时有助于全面推进依法治国进程。通过宪法解释及时回应各涉宪性问题，回应宪法实践中公众的关切，凝聚社会共识，还能起到“一锤定音”、维护国家法治统一与有效捍卫国家核心利益的积极效果。

他以“社会主义市场经济”条款举例：1993年3月修宪时，将"国家实行社会主义市场经济"写入宪法。中央提出，"这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决"。当时有关部门提出能否对社会主义市场经济具体内涵和按劳分配原则与其他分配方式的关系等做出宪法解释。考虑到当时国际社会对什么是“社会主义市场经济”并不理解，通过修宪的同时对此做一个宪法解释来回应外界关切。但当时对社会主义市场经济大家认识不同、缺乏共识，需要在实践中积累共识，最终还是留待必要时再解释。“最近美国、欧盟甚至不承认中国是‘市场经济’国家，如果能及时通过宪法解释清楚阐释具体内涵，将可清晰地告诉世界市场经济的中国特色，社会主义与市场经济可以兼容，属于世界市场经济新的模式，既有利于消除国际社会的误解，也有利于扩大中国在国际舞台上的话语权。”韩大元说。

另一个案例是香港回归以来全国人大常委会对基本法进行五次解释，为维护基本法稳定性与适应性发挥了非常重要作用。尤其是2016年全国人大常委会根据宪法和香港基本法赋予的权力，就香港基本法第104条主动释法，充分表明中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，效果堪称“一锤定音”。

（2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决现场）

中国人民大学法学院教授王旭在会上则谈到建立宪法解释制度的时代需求。

王旭介绍，我国虽然还没有正式的宪法解释制度安排，但2012年全国人大常委会作出《关于加强网络信息保护的决定》实际上对宪法第40条“通信自由和通信秘密”中“通信”的保护范围作出解释：包括“能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息”，提出“可识别性”和“隐私性”两个判断标准。“宪法中很多概念在新的条件下亟需更精准的答案，就比如互联网时代的‘个人信息’，人工智能时代的‘人’都需要更明晰的定义。”

“在宪法日当天，中德两国学者就宪法解释开展学术交流和讨论具有特别的意义。”北京航空航天大学法学院教授王锴告诉南都，从各国经验来看，用宪法解释来维护宪法稳定性与适应性的统一成为各国普遍采用的一种方式。随着宪法的全面贯彻实施，现阶段考虑宪法解释制度的落实就非常必要，而学术层面的交流、中外经验的比较，能为我国宪法解释制度的推进做理论积累和方法储备。

“破冰”的信号，是中央高层率先发出的。

多位与会学者细致梳理了近年来中央高层公开发言、中央文件中有关“宪法解释”的表述，可以看出，随着频次的增强，相关部署和表述也趋于具象和细化。

2014年10月，党的十八届四中全会《决定》首次将“健全宪法解释程序机制”作为加强宪法实施的首要措施，同时要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”

2017年10月，党的十九大报告中提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，并第一次在党的报告中提出推进合宪性审查工作的制度要求。

3个月之后，十九届二中全会召开。习近平总书记在第二次全体会议讲话中还具体阐述了宪法解释工作的重要性，他指出“监督宪法的实施，解释宪法，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职责”，还特别强调“要健全宪法解释机制，加强宪法解释工作，积极回应涉及宪法有关问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一”。

2018年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习讲话中再一次提到“要健全宪法解释程序机制”，并指出“确保宪法解释准确、可靠”。

在韩大元看来，1988年以来的五次修宪中，中央一再强调宪法解释的重要性，强调"有些问题可用宪法解释解决"，要求以解释和修改作为宪法运行机制。十八大以来的一系列中央部署和要求，已明确了我国宪法解释制度发展方向以及需要遵循的基本原则。

宪法解释的工作机关也随后明确。

2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，其职责除了继续承担负责审议法律草案之外，增加了“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”五项工作职责。在此大背景下，全国人大常委会法工委新设宪法室，主要承担新增的这五项职能的有关具体工作。

“宪法和法律委员会的设立，为加强宪法监督实施、开展宪法解释工作提供了重要组织与程序基础。”韩大元说。

此后，“宪法解释”连续出现在中央颁布的重要文件中。

2019年10月，党的十九届四中全会通过的《决定》提出：健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。今年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出要“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。这也就意味着，宪法解释成为未来五年在宪法监督实施中的重要课题与举措。

宪法解释是一个重大理论和实践问题，宪法明确规定了全国人大常委会的宪法解释权。南都记者了解到，到目前为止，正式意义的宪法解释程序尚未启动，但全国人大常委会在实际工作中已有多个“准宪法解释”的探索。

在研讨会上，来自全国人大常委会法工委的有关人员谈到，全国人大常委会在开展合宪性审查，制定有关法律，作出有关决定、决议以及处理合宪性、涉宪性问题的过程中，进行了一系列宪法解释方面的实践。尽管这不是形式意义上的正式宪法解释，但实际上起到了明确宪法规定含义的作用。

比如，伴随着二孩、三孩政策渐次放开，宪法中有关计划生育规定的适用问题受到广泛关注。宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

就此，全国人大常委会今年审议人口与计划生育法修改草案时，宪法和法律委员会在审议结果报告中就有关宪法问题专门作出说明：“修改人口与计划生育法，落实优化生育政策，促进人口长期均衡发展的决策部署是与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神。”这样，回应了社会关切，也进一步凝聚了共识，确保党中央的重大决策部署顺利落地实施。

据介绍，在有关法律通过前，全国人大宪法和法律委员会对法律草案中涉及的宪法问题做专门的说明，从宪法解释的实质意义上看，这就具有了宪法解释的性质。除此之外，宪法解释还与备案审查密切相关，备案审查工作中遇到涉宪性问题有时需要作出合宪性与否的判断，这就面临怎么理解宪法有关规定含义的问题。

以2020年全国政协委员朱征夫提交的“关于对机场建设费进行合宪性审查”为例。朱征夫提出，机场建设费征收依据仅是财政部2012年印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库、纳入政府性预算，收取具有无偿性，强制性特点。就此朱征夫提出，按照现行法律规定，涉及对公民私有财产的征收必须有法律授权，民航发展基金的征收违反宪法第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定。

“我们认真研究了宪法中‘征收’一词的含义，综合各方面的意见，作出‘不违宪’的判断。宪法十三条规定的对公民私有财产‘征收’对程序和补偿都有特殊的要求，而民航发展基金‘征收’就很不同，明显不属于宪法这一条规定中的‘征收’；但是，依据立法法和预算法有关规定，如果需要继续收取，应及时完善相关法律或者行政法规依据。这个判断，可以说是探索在备案审查工作中阐释宪法。”这位人士介绍。

基于全国人大常委会的一系列“准宪法解释”的探索和实践，多位学者指出，应在此基础上进一步细化宪法解释的详细流程和程序，明确谁能按下宪法解释启动键，由谁解释，如何解释，尤其是如何把握宪法解释与宪法修改的边界等问题。

（中德宪法解释国际研讨会现场）

南都记者关注到，韩大元等学者撰写的“全国人大宪法解释程序法”专家建议稿，曾建议设置统一的宪法解释程序，明确解释主体、提请主体、审议程序以及解释效力等，为宪法解释提供清晰的程序指引。此次研讨会上，韩大元也再一次呼吁：建议通过立法来确立宪法解释制度。

“全国人大常委会通过决议的形式，是以行使‘讨论决定重大事项’的权力进行宪法解释实践，但这就导致了宪法解释实际上与法律解释混同，没有了严格性、独立性，可能导致降低宪法的权威性。”王旭则指出，“解释宪法”和“解释法律”是两项不同的职能，应有各自必须启动的条件，也应该适用不同的程序。制定一个专门的、具有法律效力和宪法地位的解释程序，已具备条件。

对宪法解释的启动程序，王旭还给出具体建议。

根据《全国人大常委会议事规则》，提出议案的工作方式是全国人大常委会的基本工作程序，委员长会议、国务院、中央军委、最高法、最高检、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名，都可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案。“应考虑将这些启动机关作为一个要件，配合不同的程序机制设计，分配不同的功能。比如，对于两高提出的宪法解释请求，需要考虑移送个案的机制；国务院作为国家最高行政机关，主管国家经济社会发展，应与其建立沟通协商机制。”王旭表示。

此外，与会的多位专家学者还对全国人大常委会适时正式推出第一个宪法解释表达了期待。

在韩大元看来，“正式做出第一个宪法解释非常重要，应从全面推进依法治国与依宪治国的高度，适时启动宪法解释程序，选择合适的时机与合适条文，积极、主动回应涉及宪法问题的关切，维护宪法权威，保障宪法实施。”

南都见习记者郭若梅、记者刘嫚

发自北京

编辑：程姝雯

本文作者

郭若梅

8477W

南方都市报记者

程姝雯

7.2亿

南方都市报记者