12月17日，南方都市报个人信息保护研究中心举办“2021啄木鸟数据治理论坛”。论坛上，南都·反垄断前沿课题组发布了《平台反垄断监管观察报告（2021）》（下称报告）。

这是南都第四年发布反垄断年度观察报告。今年的报告回顾了2021年发生在平台反垄断领域的重要事件，梳理了241起国内外执法案件，呈现监管的最新趋势。同时报告聚焦“二选一”“扼杀式并购”“互联互通”行为，分析一系列监管措施产生的影响。

报告撰写过程中，南都·反垄断前沿课题组还与十位长期钻研反垄断的法学家、经济学家进行了深度访谈，试图呈现更加多元、客观、中立的观点。

回顾过去一年，中国平台反垄断从破冰走向全方位发展。从《关于平台经济领域的反垄断指南》的出台，到《反垄断法（修正草案）》多处提及加强算法技术的规制，监管轮廓渐渐清晰。

明确规则的同时，执法部门也在持续发力。截至2021年12月14日，市场监管总局共发布反垄断处罚案例122起，多达92起与平台企业相关。

其中，阿里巴巴因涉及“二选一”行为被罚182.28亿元，更创下中国反垄断罚金的最高纪录。此外，美团、食派士同样因“二选一”分别被罚34.45亿元和116.86万元。其余企业均涉及违法实施经营者集中被顶格罚款50万元。截止2021年12月14日，总局公布的平台反垄断案件罚款已累积突破217亿元。

由此可见，在被称作“反垄断大年”的2021年，官方强调公平、透明、可预期竞争的态度明显。

与此同时，海外平台反垄断走向纵深。与2020年相比，今年针对谷歌、苹果、Facebook、亚马逊（合称GAFA）的反垄断案件数量显著下降，但多个长线大案有了进一步发展。

时间最长的当属谷歌2017年提出的上诉，诉讼源自欧盟委员会对谷歌偏袒自家比价购物服务的调查。今年11月，谷歌的诉求被驳回，仍面临24.2亿欧元罚款。

游戏商Epic Games针对“苹果税”提起的诉讼，也在近13个月后终于有了初步结果。法官认定苹果的做法违反当地反不正当竞争法，需更改相关条款。

值得注意的是，今年新增的34起海外案件中，多达13起与应用商店规则相关，“苹果税”呈全球围剿之势。

巨头之间暗流涌动逐渐明晰，是今年海外平台经济治理的又一特征。比如苹果与谷歌因应用商店抽佣问题互相推卸责任，均表示抽佣比例是参考业界普遍水平。Facebook则因手机隐私新政与苹果交恶，声称苹果已为最大竞争对手。

不难发现，当反垄断监管走向纵深，巨头往往要面临长达几年的政治博弈、与法律斗争，还有必要时的妥协。

总览国内92起平台反垄断案件，其中大多为并购“抢跑”案件，唯有阿里巴巴、美团、食派士因“二选一”行为涉及滥用市场支配地位。透过三起执法案例，报告尝试归纳监管机构界定平台垄断的分析路径。

报告发现，三份行政处罚决定书均花费较长篇幅阐释相关市场界定过程，其中不乏经济学分析路径，并从中明确了线上和线下服务不具有紧密替代关系，网络平台与实体店不属于同一相关市场。

之所以强调相关市场，是为进一步认定市场支配地位做准备。市场势力强大的平台实施“二选一”行为，可能会导致市场竞争难以自行恢复。因此，相比中小平台，巨头“二选一”的约束和注意义务会更高。

阿里和美团案中，执法机构还基于平台经济的特点，考察了相关市场的竞争状态和企业在关联市场的布局。两起案件均提到了企业拥有的海量数据及先进算法，巩固和增强了它们的市场力量。同时企业触角遍布多个垂直领域，容易形成竞争对手难以匹敌的优势地位。

从“二选一”具体行为来看，三家企业限制商家的工具既包括“胡萝卜”也有“大棒”。除了流量支持等激励措施，平台也会用数据、算法等技术手段处罚“不听话者”。搜索降权、限流限曝、差别费率，都可能成为平台“逼独”的大招。

处罚决定书显示，美团对非独家合作者设置的佣金费率比独家合作者高5%—7%，收取的保底佣金也更多。这导致在2018至2020年期间，多达163万家商家与美团签订独家合作协议，保证金累计12.89亿元。

从规则更新到处罚落地，是否意味着“二选一”问题得以扭转？有法学家提醒，并非所有“二选一”行为都违法，通过反垄断路径予以规制，有可能造成过度干预，因此需要谨慎的论证分析。

也有专家认为，“二选一”或以更为隐蔽的形式存在，完全杜绝并不现实。比如平台可以通过区别定价、数据、算法、技术、提高交易门槛等隐形手段实现“二选一”的结果。

2020年上半年开始，平台经营者集中审查的篱笆开始扎紧。截至2021年12月14日，市场监管总局公布的92起平台反垄断案件中，就有87起违法实施经营者集中，涉案企业均被处以顶格罚款。加上虎牙斗鱼合并案和腾讯音乐集团并购案，一共89起经营者集中执法案例。

从罚单数量上看，腾讯以24张罚单，1200万罚款居首；阿里以22起案件1100万罚款居次；滴滴排在第三共14起；美团和苏宁均有6起，并列第四；第五名有百度和京东，涉及4起案件。剩余案件中，58集团涉案3起，字节跳动有2起，新浪、百世、丰巢、好未来、牛卡福各1起。

从上述执法案件中，报告试图窥见平台企业的发展布局：腾讯主要在线上发力，涵盖影音娱乐、电子商务、在线医疗、搜索引擎等领域；阿里巴巴专注为电商加固“护城河”，多次购入矿产、乳业、酒业、零售业等股票；滴滴则十分“专一”，投资均围绕交通出行，涉足新能源汽车、公交数据服务、汽车租赁等。

不难发现，平台基本沿袭“互联网+”赋能思路，在企业已占据优势的文娱、电商、出行市场展开活动。但在新兴领域的探索，我国企业与海外科技巨头相比，还存在一定差距。

报告提及，自2010年以来，GAFA在人工智能、物联网、云服务等高新技术行业的投资频率呈现逐年上升趋势。比如，Facebook在收购Instagram和WhatsApp奠定社交王国的地位后，近期转向“元宇宙”世界，收购集中在VR等技术交互公司。

一系列“买买买”引起了监管重视，成立至今短短16年，Facebook已完成数百起收购，且青睐小而美的创业公司。这些公司往往具备独特的优势，或坐拥海量用户、或处于科技前沿，含金量极高。

这也使得Facebook深陷“扼杀式并购”疑云，美国联邦贸易委员会质疑其通过收购初创企业维持垄断地位。对此，Facebook反驳称Instagram和WhatsApp并未在被收购后消失，反而在Facebook提供大量资源的基础上进一步发展壮大。

相关争议显然未有定论，但可以肯定的是，随着对“扼杀式并购”监管的收紧，头部平台企业借助资本力量大规模、高频率并购的趋势已经不可持续。与此同时，全球平台经济领域竞争转入下半场，告别盲目砸钱横扫一切的“草莽时代”，如何有序扩张成为平台企业的新课题。

从2010年的“3Q大战”开始，到链接被屏蔽，支付方式受限，互联互通在平台经济发展过程中逐渐成为“不成问题的问题”。

事情在今年迎来转机。9月13日，工信部首次明确将推动即时通信屏蔽地址链接等问题分步骤、分阶段解决。随后微信在更新中落实私聊场景直接访问外部链接，群聊场景开放电商外部链接。

毫无疑问，互联互通已成为不可逆趋势。但互联互通应达到什么层级的开放？开放对竞争产生什么影响？法律规制路径是什么？南都·反垄断前沿认为还有许多问题等待厘清。

从开放内容来看，有专家认为，目前基于链接的开放还集中在产品表层的开放，更多目光应聚焦于底层的数据开放。构成数据开放的核心要义，是让数据在流通的同时兼顾个人信息保护，明确数据交易的典型场景以及相应的权利模式。

报告提及，许多案件的关键也在于数据开放程度。比如头腾大战中，腾讯把用户头像、昵称等数据视为公司的商业资源，但字节跳动认为用户权利高于平台，相应数据不属于腾讯“私产”。

另一方面，如能实现互联互通，平台内经营者面临更多机会还是竞争，同样是互联互通的争论焦点之一。

既有的屏蔽解除后，企业曝光机会增加，获取流量成本降低，无疑会激活市场竞争。与此同时，企业也将直面更强大的竞争对手，难免受冲击。对于原本依附于特定平台的中小企业而言，究竟是获得更多流量还是被分流，还无法下定论。

既然互联互通的影响并不明确，实现互联互通意味着流量再分配的风险，对于企业特别是既得利益者而言，参与其中需要强有力的推动理由。

一大难点是互联互通涉及经营自主权。企业的经营自主是财产权的重要组成部分，也是激励企业的关键所在。因此，干预企业的经营主权必须有扎实的法理基础，目前主要有平台责任和反垄断法两条思路。

网信办发布的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》以责任的形式，规定超大型平台经营要在符合安全以及权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台服务具有互操作性。《关于平台经济领域的反垄断指南》有关“平台经济领域必需设施的经营者”的规定，以及《反垄断法》对拒绝交易、限定交易行为的规制条款，都提到相关行为可能涉及滥用市场支配地位。

但在实际操作中，两种思路都面临各种法律认证上的难点，核心在于互联互通收益的不稳定性。当开放可能会破坏用户体验，降低平台的创新动力和投资积极性，互联互通就不再是简单的是否选择题。

出品：南都反垄断前沿课题组

采写：南都记者黄慧诗

编辑：李玲

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本文作者

李玲

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南方都市报记者