“如何应对数字经济反垄断挑战，有关国家已经行动起来了，这也许是一个时代的任务，怎样治理需要从法律制度上给予回应。”

12月17日下午，南方都市报个人信息保护研究中心在北京举办“2021啄木鸟数据治理论坛”。从外部经济体的监管动作切入，中国政法大学民商经济法学院教授、民商经济法学院副院长刘继峰介绍了欧盟、美国、德国、俄罗斯等国家和地区在数字经济领域的监管探索。

刘继峰演讲现场。

他认为，应对平台反垄断挑战需不断寻找互联网垄断行为的特点，积累经验和充实法理依据，进而落实到制度规则上。

近几年，数字经济反垄断成为全球性的热点话题。刘继峰注意到，2018年以后，主要国家纷纷强化数字监管制度的探索。相比之下，欧盟走得更早一些。

据南都记者了解，2018年5月，《欧盟一般数据保护条例》（GDPR）正式施行。2020年底，欧盟又公布两项法案草案——《数字服务法》（DSA）和《数字市场法》（DMA），其中创新性地提出“数字守门人”的监管思路。

“这是一种新的视角，实际是以身份为基础来确定的。因为大型平台具有守门人的身份，所以在权利和义务的配置就增加了。”刘继峰说。

简单来讲，平台规模、用户量、营业额和市值等达到一定标准、具有显著影响力的大型平台企业将被认定为“数字守门人”，承担更多的责任和义务，如不得禁止用户卸载平台预装软件、不得实施自我优待行为等。

演讲现场。

德国在数字经济领域立规建制的动作也很快。2021年初，德国反垄断法第十修正案生效，其中提出“具有显著跨市场竞争影响经营者”的概念，这被认为是特别为互联网巨头打造的规制条款。在刘继峰看来，专门增加这一条款体现了监管的重视程度。

在美国，刘继峰发现hiQ与领英的数据之争、苹果和亚马逊曾陷入的“最惠国待遇”纠纷、Facebook被指扼杀式并购等涉垄断争议的官司频出。作为判例法国家，美国希望通过若干案例来确立平台监管规则。

基于俄语优势，刘继峰长期关注俄罗斯的竞争监管情况。2018年，俄罗斯发布反垄断法一揽子修订计划。“在翻译上，我们一般叫‘反垄断法包’，这些专门针对互联网的监管举措有很宏大的设想，且存在较大的技术跨度——既讲了滥用市场支配的认定，也谈到数字算法合谋的问题。”

据刘继峰介绍，因担心阻碍本国互联网发展，上述一揽子计划发布后遭到大型企业的强烈抵制，后来算法共谋的条款从修订稿中删去了。

“按现行反垄断法规定，算法共谋更接近协同行为。但算法是中性的，借此形成市场协同效果能认定是违法吗？它的主观要件是什么？在这些问题尚未厘清的情况下，能否通过反垄断法‘一刀切’？这是非常大的挑战。”

梳理主要国家的立法探索情况，刘继峰发现，“各国聚焦大型平台的方向是一样的。希望以点为突破口，不断寻找互联网反垄断行为的特点、积累经验以找到法律的应对方法。”

和欧美等国家一样，中国也高度重视数字经济反垄断问题，并尝试完善制度规则。

2021年10月19日，反垄断法修正草案提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议，其中新增专门条款回应数字经济挑战。草案第二十二条规定，具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于滥用市场支配地位的行为。

过去一年，中国平台反垄断取得了突破性进展。当天论坛上，南都·反垄断前沿课题组发布的《平台反垄断监管观察报告（2021）》显示，自2020年底以来至今，市场监管总局共发布了92起平台领域的反垄断执法案件，相关反垄断罚单超过217亿元。

在行为监管层面，刘继峰认为中国有自身的特点。针对平台滥用市场势力实施“二选一”行为，监管部门主要通过阿里、食派士、美团等三起标杆性案件，明晰反垄断法的规制路径。在推进互联互通的问题上，则体现了产业政策的思路。

互联互通到底是平台经营者应承担的义务，还是有权选择不打破“围墙花园”？在什么条件下权利需转化为义务，对应的法理依据是什么？这些问题尚有待法律给出答案。为此，当前行业监管部门主要通过行政性引导的方式推进互联互通。

在刘继峰看来，“不管是产业政策还是竞争政策的路径都有各自的挑战，如何应对平台反垄断问题，有待于我们积累经验，在学理上提供充分的法律依据，如此才能真正落实到具体制度上。”

出品：南都反垄断课题组
采写：南都记者李玲

编辑：李玲

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本文作者

李玲

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南方都市报记者