平台经济作为一种新经济业态备受关注，其中平台及平台企业作为一种新的生产力组织方式和商业组织体，已成为推动我国经济高速发展的新动能。

从微观上看，涉及广大人民群众的衣食住行各个生活场景，各种网购平台、外卖平台、房源平台、打车软件已经成为人民群众日常生活的必需品；从宏观上看，则关涉到信息与网络安全、金融秩序、新就业形态劳动者权益、制造业与农业的数字化转型等诸多经济与社会问题。

根据2021年中国信通院发布的报告显示，在新冠疫情之下，平台经济仍然保持着高速增长态势，从国内来看，截至2020年底，我国市场价值超10亿美元的数字平台企业较2019年有所增加，价值规模达3.5亿美元，同比增长56.3%。

同时，在平台经济高速发展过程中，平台企业也对市场竞争带来了诸多挑战，特别是部分头部平台企业凭借其拥有的数据和算法、技术、资本等优势，强制实施“二选一”、封锁屏蔽、自我优待等行为，对市场公平竞争秩序、消费者及其他经营者合法权益造成了不当影响，引发了社会各界的广泛关注。

为推动平台经济规范健康持续发展，1月18日，国家发改委牵头8部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（简称《意见》），从健全完善规则制度、提升监管能力和水平、优化发展环境、增强创新发展能力、赋能经济转型发展和保障措施六方面提出意见。

从《意见》的整体内容来看，高质量发展是主线，在发展的同时严守的是安全线，失去安全基础，平台经济持续健康发展便无从谈起，而协同治理则是保障和推动平台经济发展的基线，平台经济发展影响面广，需要各方主体共同参与治理，以实现平台经济规范健康持续发展。

去年底召开的中央经济工作会议明确指出，必须坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求。故，为落实中央经济工作会议精神，当前对平台经济的治理不应是监管层层加码，而应以发展为主线，坚持发展和规范并重，在做好全方面、多层次、立体化监管的同时，更加关注科学化、精细化、法治化监管，分类施策，有序监管，以监管促发展。

首先，《意见》要求“优化发展环境”。通过各类举措营造良好的平台经济发展环境，降低平台经济参与者经营成本，建立有序开放的平台生态，加强新就业形态劳动者权益保障，这都有助于保障平台经济相关市场主体公平参与市场竞争，维护相关主体合法权益，营造公平竞争市场环境。

其次，《意见》强调“增强创新发展能力”。创新是平台经济发展的“灵魂”，平台创新发展能力和发展水平的提升，不仅包括技术发展和模式创新两个层面，还要支持平台企业“走出去”，增强国际化发展能力，提升国际竞争力，积极参与跨境数据流动等相关国际规则制定，参与反垄断、反不正当竞争国际协调，构筑国家竞争新优势。

再次，《意见》指明“赋能经济转型发展”是目标。习近平总书记在中央政治局第三十四次集体学习中指出，“要推动数字经济和实体经济融合发展，把握数字化、网络化、智能化方向，推动制造业、服务业、农业等产业数字化”，这在此次《意见》中得到了充分落实，平台经济发展最终要落脚和服务于实体经济，要发挥数字技术对经济发展的乘数效应，以数字化手段赋能经济转型发展。

虽然，近年来我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显，但是也出现了一些亟须规范的问题，例如，“二选一”、大数据杀熟、恶意不兼容等问题；在平台广告方面，存在以减配降质产品误导消费者、平台未对销售商品的市场准入资质资格实施审查等问题；在出行领域，存在平台企业非法营运问题；在税收领域，存在虚开发票、逃税等问题。规制市场主体行为的目的并不是阻碍发展，更不是无理由的给经营者施加各种束缚，而是使发展行为更加规范，这也是对平台经济领域不规范甚至违法行为的有力回应。

为此，《意见》所提及的依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为，降低平台经济参与者经营成本，建立有序开放的平台生态，进一步健全适应平台企业创新发展的知识产权保护制度，支持平台企业推动数字产品与服务“走出去”，试点探索“所有权与使用权分离”的资源共享新模式，以及赋能经济转型发展等多项举措的目的，均在于保障和促进平台经济健康持续发展。

发展的重要性毋庸置疑，但是发展一定要守住安全底线，平台经济也不例外。

平台经济以数据为关键生产要素，因此，《意见》强调了对数据和算法的安全监管，提出要切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平。在金融领域，还要完善金融消费者保护机制，加强营销行为监管，确保披露信息真实、准确，不得劝诱超前消费。

譬如，《意见》明确了对继续加强金融领域监管的态度，指出坚持金融活动全部纳入金融监管，金融业务必须持牌经营。同时，囿于支付领域是平台金融监管的核心领域，《意见》明确要求“强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当连接，依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管，研究出台非银行支付机构条例”。

又如，《意见》明确了对数据和算法监管的原则，体现严守安全的底线思维和行动逻辑。包括“严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据行为，依法依规打击黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为”，“严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息和低俗劣质内容、流量劫持以及虚假注册账号等违法违规行为”等具体措施。

此外，《意见》明确提出，对人民群众反映强烈的重点行业和领域，加强全链条竞争监管执法。全链条监管意味着要将竞争监管纳入市场主体竞争行为全周期，建立覆盖事前、事中、事后全过程的监管执法机制，做到各监管环节和监管手段的无缝衔接。全链条竞争监管执法方式的引入，有助于促进竞争监管的规范化、科学化和精细化。

譬如，在加强事前预防和调研防控中，应“重点规制以减配降质产品误导消费者、平台未对销售商品的市场准入资质资格实施审查等问题”；在加强事中监管和动态监测过程中，要“强化平台企业广告营销活动导向监管”“强化对平台押金、预付费、保证金等费用的管理和监督”；在强化事后查处和问责追责方面，采取包括“对存在缺陷的消费品落实线上经营者产品召回相关义务”的具体举措。以上都充分体现了安全优先，规范发展的总体思路。

《意见》发布单位除国家发改委外，还包括市场监管总局、中央网信办、工业和信息化部、人力资源社会保障部等八个部门。这实际上打了一套“组合拳”，尤其是如今平台经济融合了多个发文单位的诉求与监管思路。

由于平台经济领域涉及交通、金融、医疗等多个领域，在对其进行监管的过程中，通常需要协调不同监管部门之间的权限职责。譬如2021年4月12日，人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门再次联合约谈蚂蚁集团，明确要求纠正支付业务不正当竞争行为，打破信息垄断，并要求所有从事金融活动的机构全部纳入金融控股公司接受监管。可见，蚂蚁集团所运营的移动支付平台，实际上牵涉包括市场竞争、金融、信息安全等方面，也因此牵涉多个监管部门。

故《意见》的发布将有助于推动平台经济的协同治理，形成监管合力，推动各监管部门间抽查检验鉴定结果互认，避免重复抽查、检测，探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制。

从去年开始，平台经济领域已呈现出密集立法与密集执法的状态。2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，随后反垄断执法机构对平台企业开展了一系列执法活动，对阿里巴巴、美团“二选一”的行政处罚以及对互联网领域“未依法申报违法实施经营者集中”行为开出的数十张罚单引起了社会对平台反垄断的关注与热议，2021年也因此被誉为“平台经济反垄断元年”。

2021年8月17日，为了制止和预防网络不正当竞争行为，维护公平竞争的市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益，促进数字经济规范持续健康发展，国家市场监督管理总局发布了《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》。

2021年10月29日，国家市场监督管理总局又发布了由其组织起草的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，旨在科学界定平台类别、合理划分平台等级，推动平台企业落实主体责任，促进平台经济健康发展，保障各类平台用户的权益，维护社会经济秩序。

在金融领域，2021年1月20日，中国人民银行就《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，其中对非银行支付机构的信息收集、使用与处理，信息本地化，市场支配地位的预警、认定及对滥用市场支配地位行为的协同执法等作出了相关规定。

在数据信息安全领域，《数据安全法》和《个人信息保护法》也分别自2021年9月1日、2021年11月1日起施行，平台企业无疑是这些法律法规的重要规范对象。

可见，《意见》的发布正当其时，由发改委来牵头，将各相关部门的规制诉求进行整合，给受规范企业以明确指引。《意见》与之前政策文件主要侧重回应某一具体领域的问题不同，其可以被称为平台领域治理政策的“集大成者”，融合了多个发文单位的诉求与监管思路。对“推动协同治理。强化部门协同，坚持‘线上线下一体化监管’原则”，以及“加强对平台经济领域重大问题的协同研判”有重大现实意义，有助于明晰强化各部门在证据获取、数据收集和利用等方面的合力监管和配合，形成多元共治、系统监管、整体监管的规范发展格局。

文/陈兵

编辑：蒋琳

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南方都市报记者