【来论】“三条线”透视平台经济如何实现规范健康持续发展

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综合2022-01-21 16:56

编者按:近日,国家发改委、市场监管总局、中央网信办等九部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》。如何理解这份最新意见背后深意,平台经济监管又将何去何从?为此,南开大学教授陈兵撰文进行解读。


本文作者陈兵,1980年生,法学博士、法学博士后、理论经济学博士后,现为南开大学百名青年学科带头人,南开大学竞争法研究中心主任,法学院教授、博导、司法与社会研究中心主任,中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员。现主要致力于经济法学(竞争法学)、数据法学、人工智能法治等领域的理论发展与实践问题的研究与教学。

平台经济作为一种新经济业态备受关注,其中平台及平台企业作为一种新的生产力组织方式和商业组织体,已成为推动我国经济高速发展的新动能。

从微观上看,涉及广大人民群众的衣食住行各个生活场景,各种网购平台、外卖平台、房源平台、打车软件已经成为人民群众日常生活的必需品;从宏观上看,则关涉到信息与网络安全、金融秩序、新就业形态劳动者权益、制造业与农业的数字化转型等诸多经济与社会问题。

根据2021年中国信通院发布的报告显示,在新冠疫情之下,平台经济仍然保持着高速增长态势,从国内来看,截至2020年底,我国市场价值超10亿美元的数字平台企业较2019年有所增加,价值规模达3.5亿美元,同比增长56.3%。

同时,在平台经济高速发展过程中,平台企业也对市场竞争带来了诸多挑战,特别是部分头部平台企业凭借其拥有的数据和算法、技术、资本等优势,强制实施“二选一”、封锁屏蔽、自我优待等行为,对市场公平竞争秩序、消费者及其他经营者合法权益造成了不当影响,引发了社会各界的广泛关注。

为推动平台经济规范健康持续发展,1月18日,国家发改委牵头8部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(简称《意见》),从健全完善规则制度、提升监管能力和水平、优化发展环境、增强创新发展能力、赋能经济转型发展和保障措施六方面提出意见。

从《意见》的整体内容来看,高质量发展是主线,在发展的同时严守的是安全线,失去安全基础,平台经济持续健康发展便无从谈起,而协同治理则是保障和推动平台经济发展的基线,平台经济发展影响面广,需要各方主体共同参与治理,以实现平台经济规范健康持续发展。

高质量发展是主线

去年底召开的中央经济工作会议明确指出,必须坚持高质量发展,坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求。故,为落实中央经济工作会议精神当前对平台经济的治理不应是监管层层加码,而应以发展为主线,坚持发展和规范并重,在做好全方面、多层次、立体化监管的同时,更加关注科学化、精细化、法治化监管,分类施策,有序监管,以监管促发展。

首先,《意见》要求“优化发展环境”。通过各类举措营造良好的平台经济发展环境,降低平台经济参与者经营成本,建立有序开放的平台生态,加强新就业形态劳动者权益保障,这都有助于保障平台经济相关市场主体公平参与市场竞争,维护相关主体合法权益,营造公平竞争市场环境。

其次,《意见》强调“增强创新发展能力”。创新是平台经济发展的“灵魂”,平台创新发展能力和发展水平的提升,不仅包括技术发展和模式创新两个层面,还要支持平台企业“走出去”,增强国际化发展能力,提升国际竞争力,积极参与跨境数据流动等相关国际规则制定,参与反垄断、反不正当竞争国际协调,构筑国家竞争新优势。

再次,《意见》指明“赋能经济转型发展”是目标。习近平总书记在中央政治局第三十四次集体学习中指出,“要推动数字经济和实体经济融合发展,把握数字化、网络化、智能化方向,推动制造业、服务业、农业等产业数字化”,这在此次《意见》中得到了充分落实,平台经济发展最终要落脚和服务于实体经济,要发挥数字技术对经济发展的乘数效应,以数字化手段赋能经济转型发展。

虽然,近年来我国平台经济快速发展,在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显,但是也出现了一些亟须规范的问题,例如,“二选一”、大数据杀熟、恶意不兼容等问题;在平台广告方面,存在以减配降质产品误导消费者、平台未对销售商品的市场准入资质资格实施审查等问题;在出行领域,存在平台企业非法营运问题;在税收领域,存在虚开发票、逃税等问题。规制市场主体行为的目的并不是阻碍发展,更不是无理由的给经营者施加各种束缚,而是使发展行为更加规范,这也是对平台经济领域不规范甚至违法行为的有力回应。

为此,《意见》所提及的依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为,降低平台经济参与者经营成本,建立有序开放的平台生态,进一步健全适应平台企业创新发展的知识产权保护制度,支持平台企业推动数字产品与服务“走出去”,试点探索“所有权与使用权分离”的资源共享新模式,以及赋能经济转型发展等多项举措的目的,均在于保障和促进平台经济健康持续发展。

严守安全是底线

发展的重要性毋庸置疑,但是发展一定要守住安全底线,平台经济也不例外。

平台经济以数据为关键生产要素,因此,《意见》强调了对数据和算法的安全监管,提出要切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则,引导平台企业提升算法透明度与可解释性,促进算法公平。在金融领域,还要完善金融消费者保护机制,加强营销行为监管,确保披露信息真实、准确,不得劝诱超前消费。

譬如,《意见》明确了对继续加强金融领域监管的态度,指出坚持金融活动全部纳入金融监管,金融业务必须持牌经营。同时,囿于支付领域是平台金融监管的核心领域,《意见》明确要求“强化支付领域监管,断开支付工具与其他金融产品的不当连接,依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为,对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管,研究出台非银行支付机构条例”。

又如,《意见》明确了对数据和算法监管的原则,体现严守安全的底线思维和行动逻辑。包括“严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据行为,依法依规打击黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为”,“严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息和低俗劣质内容、流量劫持以及虚假注册账号等违法违规行为”等具体措施。

此外,《意见》明确提出,对人民群众反映强烈的重点行业和领域,加强全链条竞争监管执法。全链条监管意味着要将竞争监管纳入市场主体竞争行为全周期,建立覆盖事前、事中、事后全过程的监管执法机制,做到各监管环节和监管手段的无缝衔接。全链条竞争监管执法方式的引入,有助于促进竞争监管的规范化、科学化和精细化。

譬如,在加强事前预防和调研防控中,应“重点规制以减配降质产品误导消费者、平台未对销售商品的市场准入资质资格实施审查等问题”;在加强事中监管和动态监测过程中,要“强化平台企业广告营销活动导向监管”“强化对平台押金、预付费、保证金等费用的管理和监督”;在强化事后查处和问责追责方面,采取包括“对存在缺陷的消费品落实线上经营者产品召回相关义务”的具体举措。以上都充分体现了安全优先,规范发展的总体思路。

协同治理是基线

《意见》发布单位除国家发改委外,还包括市场监管总局、中央网信办、工业和信息化部、人力资源社会保障部等八个部门。这实际上打了一套“组合拳”,尤其是如今平台经济融合了多个发文单位的诉求与监管思路。

由于平台经济领域涉及交通、金融、医疗等多个领域,在对其进行监管的过程中,通常需要协调不同监管部门之间的权限职责。譬如2021年4月12日,人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门再次联合约谈蚂蚁集团,明确要求纠正支付业务不正当竞争行为,打破信息垄断,并要求所有从事金融活动的机构全部纳入金融控股公司接受监管。可见,蚂蚁集团所运营的移动支付平台,实际上牵涉包括市场竞争、金融、信息安全等方面,也因此牵涉多个监管部门。

故《意见》的发布将有助于推动平台经济的协同治理,形成监管合力,推动各监管部门间抽查检验鉴定结果互认,避免重复抽查、检测,探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制。

从去年开始,平台经济领域已呈现出密集立法与密集执法的状态。2021年2月7日,国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》,随后反垄断执法机构对平台企业开展了一系列执法活动,对阿里巴巴、美团“二选一”的行政处罚以及对互联网领域“未依法申报违法实施经营者集中”行为开出的数十张罚单引起了社会对平台反垄断的关注与热议,2021年也因此被誉为“平台经济反垄断元年”。

2021年8月17日,为了制止和预防网络不正当竞争行为,维护公平竞争的市场秩序,保护经营者和消费者的合法权益,促进数字经济规范持续健康发展,国家市场监督管理总局发布了《禁止网络不正当竞争行为规定(公开征求意见稿)》。

2021年10月29日,国家市场监督管理总局又发布了由其组织起草的《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》和《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,旨在科学界定平台类别、合理划分平台等级,推动平台企业落实主体责任,促进平台经济健康发展,保障各类平台用户的权益,维护社会经济秩序。

在金融领域,2021年1月20日,中国人民银行就《非银行支付机构条例(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,其中对非银行支付机构的信息收集、使用与处理,信息本地化,市场支配地位的预警、认定及对滥用市场支配地位行为的协同执法等作出了相关规定。

在数据信息安全领域,《数据安全法》和《个人信息保护法》也分别自2021年9月1日、2021年11月1日起施行,平台企业无疑是这些法律法规的重要规范对象。

可见,《意见》的发布正当其时,由发改委来牵头,将各相关部门的规制诉求进行整合,给受规范企业以明确指引。《意见》与之前政策文件主要侧重回应某一具体领域的问题不同,其可以被称为平台领域治理政策的“集大成者”,融合了多个发文单位的诉求与监管思路。对“推动协同治理。强化部门协同,坚持‘线上线下一体化监管’原则”,以及“加强对平台经济领域重大问题的协同研判”有重大现实意义,有助于明晰强化各部门在证据获取、数据收集和利用等方面的合力监管和配合,形成多元共治、系统监管、整体监管的规范发展格局。

文/陈兵

编辑:蒋琳

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