两会·预热

数字经济时代，数据作为一种新的生产要素，其重要性日益凸显。如何加快培育、盘活数据要素市场，怎么释放数据要素价值？

今年两会，全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明将提交的一份提案与之有关。他建议加快数据确权立法立规，以促进和保障数字经济健康有序发展。

图为全国政协委员连玉明

近日，围绕数据确权、平台治理、反垄断监管等热点问题，南都记者专访了连玉明。在他看来，平台竞争的本质是数据权属之争。为维护市场公平竞争秩序，防止出现数据寡头、数据垄断现象，强化反垄断是数字平台监管的关键一环。

南都：《“十四五”数字经济发展规划》提出“数据确权、定价、交易有序开展”的发展目标。你曾就“数据确权”问题撰写了《块数据》《数权法》《主权区块链》等多部著作，你认为数据确权对数字经济发展的重要性体现在哪里？

连玉明：梳理过往案例，我们可以看到，无论是华为与腾讯的数据之争，还是顺丰与菜鸟的“接口门”，抑或是特斯拉车主维权事件，其背后的核心都是数据权属问题。

在我看来，数据确权是数字经济发展中最为关键、核心和基本的问题，对数据进行确权有利于盘活数据要素市场和释放数据要素价值。

事实上，数据确权不单是归属问题，它涉及数据权、共享权和数据主权，是数字时代诸多问题的起点，关系到个人隐私保护、数字经济发展、国家主权安全。可以说，数据确权是保障数字经济运行发展的当务之急。

南都：你曾提到，数据确权在权属分离、价值评估等方面存在不少难点，我国尚未形成科学合理的数据定价机制、数据产权框架和数据确权模式。这可能产生哪些值得关注的问题？

连玉明：虽然国家层面多次提出数据确权的要求，但当下无论是中央还是地方，均未从立法层面对数据确权问题作出正面回应。倘若该问题得不到妥善处理，数据就可能被少数平台控制，出现数据寡头、数据垄断现象，危及数据安全和国家主权。在未来激烈的全球数字经济竞争中，如果被国际互联网巨头渗透和蚕食，将是极其危险的。

去年两会期间，我提出“关于进一步修改完善《数据安全法》和《个人信息保护法》的提案”，全国人大常委会法工委给我的提案回复中也提到，在现有法律基础上如何进一步界定数据权属，当前理论界和实务界尚未提出基本方案、形成基本共识，还需探索实践。这些回复进一步说明数据确权的难点和困惑所在。

南都：如何破解数据确权难题？

连玉明：我认为应加快数据确权理论研究和影响评估，全面论证数据确权的法理基础和制度建构。在国家层面制定出台政策法规，推动数字平台规范发展。同时加快推进数据确权立法，建议将“数权法”列入全国人大“十四五”立法规划，为数字平台数据确权提供系统化的法治保障。

在组织保障上，国家层面应进行全局统筹，建议成立国家数字经济发展与监管委员会，综合运用经济、法律及必要的行政手段，确保既“数”尽其用又保护数权。

南都：在强化数字平台监管中，你提出反垄断是关键一环。怎么理解？

连玉明：平台经济是生产力新的组织方式，是数字经济新范式，在优化要素配置、重塑产业格局、畅通经济循环中扮演着愈发重要的角色，也深刻改变人们生活。

然而，随着平台经济的迅猛发展，平台竞争已呈现出“内卷化”格局，强制“二选一”、数据拒接入、大数据杀熟、扼杀式并购等涉嫌滥用市场支配地位实施排除、限制竞争的垄断行为屡禁不止，且有愈演愈烈之势。

我注意到，平台企业在过去的发展中普遍热衷于构造封闭排他的生态系统，对竞争方或第三方服务不予兼容甚至直接封禁。伴随数字平台壮大和竞争加剧，数据接入难、平台转移难、账户注销难等现象频发。

可以说，平台壁垒已经成为制约平台经济成长的掣肘。而如何打破行业竞争壁垒，规范市场竞争秩序，反垄断是强化数字平台监管的关键一环。

南都：面对数字经济带来的挑战，你认为反垄断能否有效规制平台经济领域的竞争失序问题？在完善反垄断监管规则方面，有何建议？

连玉明：现行反垄断法是工业经济时代的产物，其规则体系和分析框架已经无法适应数字经济时代新范式。新的监管规则建立，需要立足数字文明新秩序，探寻新经济发展规律，加强反垄断理论研究与更新，科学界定反垄断的边界，辩证认识和审慎评估平台企业的垄断行为。

当前，我国反垄断修法工作已进入关键阶段。面对新阶段、新形势、新问题，反垄断修法需审慎而行。我认为反垄断法修订，应该增设数字经济反垄断专章，增加规制数据垄断和防止资本无序扩张条款；重点考虑超级平台、算法垄断、歧视操纵、数据主权、域外效力等问题，形成“法律专章+部门规章+规范指南”并存的架构体系。

图为连玉明。

南都：2021年10月，反垄断法修订草案提请全国人大常委会会议审议。我们注意到，修正草案第一条新增“鼓励创新”的立法目标，对此外界评论不一。你怎么看？

连玉明：之所以外界对此有不同的看法，主要是因为这背后涉及一个核心问题，就是如何处理好反垄断与创新之间的关系，本质上是要找到创新与反垄断的平衡点。

一方面要鼓励创新，因此反垄断立法要审慎；另一方面，也要避免借创新之名行垄断之实，对反垄断执法造成干扰。反垄断是为营造一种更加公平有序的创新环境，创新也不能超越法律秩序的约束。这应该是反垄断法修订拟提出鼓励创新的要义。

南都：平台反垄断是个全球性难题，当前欧美国家也在积极探索数字竞争监管规则。中国数字经济发展迅速，如何提出自己的数字治理方案？

连玉明：我认为可以积极借鉴域外数字领域反垄断有益经验，构建既遵循国际市场惯例又具有中国特色的反垄断制度体系。比如，反垄断法拟新增的“安全港”制度、“停钟”制度和公平竞争审查制度，就是一种数字治理方案的有益探索。

南都：近年来，平台经济领域的监管不断，在个人信息保护、数据安全、反垄断与反不正当竞争方面持续发力。在你看来，平台治理是否有其特殊性？

连玉明：平台企业是网络服务和交易规则的提供者和组织者，承担着大量管理职能，在数字世界中拥有特殊的公共权力和公共属性。比如一些超大型平台，并非普通的市场主体，它们还承担着一些公共职能，提供很多公共服务。

可以说，平台经济给传统以政府和企业为主体的二元治理结构带来了极大冲击，引发了监管、法律、安全等一系列治理挑战，强化平台治理的必要性和紧迫性正在凸显。

南都：平台经济曾在过去经历了野蛮逐利、蒙眼狂奔的发展阶段，如今要向安全、健康、规范的方向转变，你有哪些建议？

连玉明：我认为依法监管是平台经济的通行证，具体可以从三个方面着力：

一是转变平台治理监管理念。过去平台经济总体处于摸索发展阶段，实施的审慎包容监管方式在现实中被异化为弱监管甚至是不监管，造成了无序和混乱发展。在新发展阶段，应推动“包容监管”向“量身监管”转变，提升监管体制和体系的适应性、针对性和有效性。

二是统筹构建协同监管格局。顺应平台跨界融合、共享发展的特点，建立健全跨部门、跨区域、跨行业的执法联动响应和协作机制，构建“政府监管、行业自律、社会监督、企业自觉、平台自治”五位一体协同监管体系，形成监管合力。

三是创新运用平台监管技术。坚持“依法治链”与“以链治链”相结合，构建起基于区块链技术的事前事中事后全流程闭环、全链条追溯、全景式监管范式，真正实现监管和服务并举、规范和发展并重。

采写：南都记者李玲 樊文扬（受访者供图）

编辑：李玲

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本文作者

李玲

3.64亿

南方都市报记者