3年连发7份检察建议，最高检如何让柔性建议成为刚性治理？
两会•观察
3月8日，最高人民检察院工作报告发布。南都记者梳理发现，自2019年以来，“检察建议”一词热度明显上升，今年最高检工作报告中该词出现了17次。
自2018年10月起，最高检制发“一号检察建议”以来三年多的时间，最高检连续发布七个检察建议，内容涉及防治校园性侵、规范公告送达、强化金融监管、严防窨井“吃人”、防治虚假诉讼、治理网络空间和强化寄递安全监管等多方面。
据《人民检察院检察建议工作规定》指出，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。
全国人大代表何健忠评价，“一至七号检察建议无不与民生息息相关。每一份检察建议发给的是中央或国家层面有关部门，最终受益的却是普通百姓。”
最高检连续发布七个检察建议
制发“一号检察建议”：杜绝校园性侵黑手
2018年10月，最高检针对防治校园性侵问题向教育部发送“一号检察建议”书，成为史上首份以最高检名义发出的检察建议书。
南都记者了解到，检察建议书源自2018年终审的某乡村小学班主任齐某性侵幼女案件。齐某在一年多的时间里，多次对班里不满12岁的女生实施猥亵或强奸。他还多次在熄灯后查寝为名，到女生集体宿舍猥亵女生。
2016年1月，经省级高级人民法院终审，齐某被判强奸罪处以有期徒刑6年、犯猥亵儿童罪处以有期徒刑4年6个月，决定执行有期徒刑10年。次年，最高检经审查认为该案判决适用法律错误、量刑不当，向最高法提起抗诉。2018年7月，最高法终审判决，认定齐某犯强奸罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身；犯猥亵儿童罪，判处有期徒刑十年；决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身。
该案件审理后，检察官们进一步调查发现，校园性侵犯罪案件趋势明显上升。在最高人民检察院检察长张军部署下，最高检原未成年人检察工作办公室、研究室等部门抽调人员，反复论证修改，历经3个多月撰写“一号检察建议”，于2018年10月向教育部发出，这对遏制校园性侵的源头、斩断校园性侵的黑手具有重要意义。
据悉，教育部在收到“一号检察建议”后，两个月后就出台了《关于进一步加强中小学(幼儿园)预防性侵害学生工作的通知》,要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训,进一步加强预防性侵安全教育、预防性侵协同机制构建等工作。
2021年1月19日，全国检察机关未成年人检察工作会议召开，张军检察长再次强调，“要‘没完没了’抓好‘一号检察建议’监督落实，助推各职能部门依法履职，更好地促进未成年人保护社会治理。”
为落实“一号检察建议”，保护未成年人不受性侵威胁，去年，最高检联合教育部发布《检察官担任法治副校长工作规定》,检察官担任法治副校长，为未成年人讲授法治课。截至2022年2月，全国有3.9万余名检察官在7.7万余所学校担任法治副校长。
河北省阜城县人民检察院检察官为小朋友们讲解安全防范知识。新华社发
而在办理性侵害未成年人案件方面，最高检还推动建立“一站式”办案区1622个，下一步还将制定“一站式”办案工作规范，建立与公安机关案件线索通报、数据共享、信息互通机制，性侵重大疑难复杂案件检察机关介入侦查引导取证工作机制。
南都记者关注到，今年最高检工作报告中，再一次谈到“一号检察建议”的落实进展：检察机关持续落实“一号检察建议”。会同教育部、公安部等建立的强制报告、入职查询制度上升为法律规定。通过强制报告办理侵害未成年人案件1657件，对未履行报告义务促整改、追责459件。推动密切接触未成年人行业入职查询749万人次、解聘2900名有前科劣迹人员。从严追诉性侵、虐待等侵害未成年人犯罪6.1万人，同比上升5.7%。
七份检察建议涵盖三大监督领域，成效显著
对于最高检3年多时间连续发出的7份检察建议，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建也特别关注，并专门撰文作出分析。
他在撰文中谈到，从检察机关的法律监督职能看，七份检察建议涵盖了检察机关法律监督职能所分布的三大领域——诉讼监督、行政监督、社会治理监督。
其中，“二号检察建议”和“五号检察建议”针对法院司法审判行为，属于诉讼监督。2018年11月11日，最高人民检察院向最高人民法院发出“二号检察建议”，建议纠正公告送达程序不规范现象，“二号检察建议”发出后，多地检察机关积极行动，规范公告送达，依法切实保障当事人的诉讼权利。
2020年7月，最高人民检察院向人民法院就防治虚假诉讼发出“五号检察建议”，加大对虚假诉讼的惩治力度，切实维护司法权威和司法公信力。这也是除“二号检察建议”规范公告送达外的另一诉讼监督。
汤维建在撰文中还谈到，除诉讼监督外，其他五项检察建议也助推了行政机关依法行政，发挥了行政监督和社会治理监督的作用。他评价说，“检察建议作用范围向行政执法和社会治理领域扩展，助力国家治理体系和治理能力现代化。”
以剑指“窨井吃人问题”的四号检察建议为例，最高检检察长张军在看到新华社刊发的反映窨井盖权属关系复杂、“窨井吃人”事件频发的文章后，提出要通过“检察办案+检察建议”一揽子解决窨井盖问题。2020年4月，为严防窨井盖“吃人”，最高人民检察院向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”。截至2021年5月，全国检察机关针对走访调研发现的窨井盖安全隐患问题，制发检察建议1976件，督促整改问题管井、消除井盖安全隐患313250件，推动相关部门更换智能井盖58345个，安装防坠网、防位移改进装置284625个。
汤维建在撰文中评价称：“最高检所制发的七个检察建议，用一个个生动鲜活的事例展现了中国特色司法制度的检察新担当、监督新作为、司法新模式、法治新境界。”
不断跟踪监督，把“柔性”检察建议做成“刚性”
在外界看来，与提起诉讼或抗诉等较为刚性的监督方式相比，检察建议是更为柔性的监督方式。
但汤维建观察到，从最高检连续发出检察建议的效果来看，“检察建议与抗诉、更换办案人员等刚性较强的监督方式形成互补，基于以柔克刚的制度特性，将协商性执法司法理念等新的制度元素导入检察监督的制度构成中。”
在他看来，检察建议的制发只是良好开端，检察建议的落实和见到实效并形成长效机制，则是一个艰巨的过程，需要检察机关跟踪监督、久久为功。
南都记者了解到，在2018年最高检组织的大检察官研讨班上，最高检检察长张军对检察机关抗诉案件提出新要求：“抗诉案件不在于多，而在于精、准”。具体而言，要选择具有典型意义、在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领性的案件，抗诉一件可以促进解决一个方面、一个领域、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用。
在2019年的全国检察长会议上，张军再次谈到一号检察建议时说，“对案件反映的倾向性、趋势性问题，以及案发地区、部门、单位管理上的漏洞等，敏锐地抓住，深入地分析，实事求是地提出建议，努力做到办理一案，治理一片。”
张军还曾多次强调：检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性！”
采写：实习生 王玮 南都记者 蒋小天
编辑：梁建忠
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