两会●高见

近年来，随着公众依法维权的意识不断提高，俗称“民告官”的行政诉讼也面临一些新情况新挑战？实质性化解行政争议，检察机关承担着重要角色。对长期复杂有争议的行政案件，检察机关如何寻找突破口？如何从实质上定纷止争、改变行政案件“案结事不了”现状，推动诉源治理现代化？对此，全国“两会”之际，南都记者专访最高人民检察院第七检察厅厅长张相军。

最高人民检察院第七检察厅厅长张相军。

南都：行政争议实质性化解，是近几年社会关注的热点话题。据了解，最高检将实质性化解行政争议作为办理行政诉讼监督案件的必经程序，能否请您谈谈检察机关如何常态化开展这项工作的？

张相军：常态化开展行政争议实质性化解，是检察机关践行人民至上、站稳人民立场，解决人民群众急难愁盼问题，促进社会和谐稳定的具体体现。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。2022年，我们深入贯彻习近平法治思想，以迎接党的二十大胜利召开和学习贯彻党的二十大精神为主线，落实党中央《意见》要求，将化解行政争议作为检察机关办理行政诉讼监督案件的基本职责，结合部署开展的“全面深化行政检察监督，依法护航民生民利”专项活动，抓在日常、做在经常，持续深化做实民生领域行政争议化解工作。明确全面审查原则，坚持“一案三查”的办案思路，即一查人民法院行政审判、执行活动是否合法；二查行政机关行政行为是否合法；三查行政争议有无实质性化解的可能，将化解行政争议作为审查行政诉讼监督案件的必经程序，2022年全国检察机关共实质性化解行政争议1,7万余件，仅在行政裁判结果监督案件中就实质性化解行政争议4100余件，切实增强了人民群众的司法获得感。

南都：在实现行政争议实质性化解办理工作提质增效，推动诉源治理方面，检察机关采取了哪些举措？

张相军：2022年，是最高检党组确定的检察工作“质量建设年”。我们坚持依法能动履职的理念，立足行政检察职能，在做好已发生行政争议实质性化解的基础上，更加注重“抓前端，治未病”，提质增效，推动诉源治理。我们将精准监督、“穿透式”监督、智慧借助、双赢多赢共赢等理念贯穿化解全过程、各环节，将个案监督与类案监督、系统治理相结合，运用检察建议、专题报告、白皮书等方式，向有关单位提出监督纠正、堵塞漏洞、建章立制的检察建议，以依法监督的“我管”促进职能机关依法履职的“都管”，从源头上防范和减少行政争议的发生。2022年，检察机关共制发社会治理类行政检察建议1,4万余件，采纳率98%以上。

我们贯彻检察工作“质量建设年”的要求，开展案件评查，推动修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》和新制定的《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引》的落实落地，促进各级检察机关更加规范开展行政争议实质性化解。

在立足法定监督职能化解的情况下，检察机关还主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，2022年全国检察机关应邀参与化解行政复议、矛调中心诉前调解阶段行政争议5500余件，约占化解案件总数的31.3%，真正做到为群众谋利益、办实事、增和谐。

南都：行政争议案件发生在“民与官”之间，一般此类案件行政争议双方矛盾冲突大、举证责任难，检察机关办理这类复杂案件有何优势？

张相军：实践中，进入检察环节的行政争议，大多数都是经过了行政复议、行政诉讼没有化解的争议，这些往往都是多年诉讼、长期申诉的案件，是难啃的“硬骨头”，如果行政诉讼只能程序上定纷，而不能实质上止争，倘若案结事不了或是“求告无门”，都会影响到人民群众的司法信任度，动摇党的执政根基。

解决行政争议，事关人民群众切身利益，事关社会和谐稳定。相较于行政机关和审判机关，检察机关化解行政争议有自己独特的优势：一是检察机关有司法判断的专业性；二是检察机关参与化解争议在调查核实方面主动性、能动性更强；三是检察机关作为国家的法律监督机关，在化解争议中处于客观中立的地位，也更容易得到当事人各方的认可和信赖。

南都：我们关注到，去年各级检察机关共促进行政争议实质性化解1.7万余件，其中争议十年以上的1300余件，对于长期复杂有争议的行政案件，检察机关是如何寻找突破口进行化解的？

张相军：检察机关在办案中，依法能动履职，对于长期复杂的行政争议案件也摸索出一些化解争议的经验方法：一是充分开展调查核实，在查清事实、辨明是非的基础上开展争议化解；二是以公开听证赢公信，落实“应听尽听”工作要求，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师、社区代表等作为听证员，让当事人把事说清，请听证员把理辨明，由检察官把法讲透；三是因案施策，根据案件实际，通过提出抗诉、制发检察建议、以抗促调、促成和解、司法救助、检察宣告、释法说理以及促成关联民事争议和解“一揽子”化解争议等方式多措并举；四是领导包案，“头雁”带“群雁”，同时发挥检察一体工作优势，上下联动，协作配合，合力实质化解争议。2022年，全国检察机关院领导包案化解行政争议达7200余件，一体联动促行政争议实质性化解3200余件，凝聚争议化解的“最大公约数”。如山东济南市苏某华诉济南某房产局房屋行政登记检察监督案，一起长达27年的行政争议，历经两级法院民事、行政多轮诉讼未果，在济南市检察院与槐荫区检察院两级检察机关合力下，通过再审检察建议及纠正违法检察建议，沟通协调监督纠正，推动当事人对涉案房屋进行房改的合法诉求得到解决。

南都：截至去年底，最高检已发布“检察为民办实事”十批行政检察与民同行系列典型案例，为何要发布典型案例，这十批案例又有何共同之处？

张相军：“一个案例胜过一打文件”。发布典型案例是引领监督理念、凝聚监督共识、增强社会认同的一种有效方式。为进一步加强对下指导，着力发挥典型案例的示范和引领作用，践行司法为民，讲好行政检察故事，让公平正义可感可见，自2021年8月至2022年12月，最高人民检察院先后发布10批共计56件“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。

这些案例是检察机关以人民为中心，牢记“国之大者”，以解决困扰人民群众的“老大难”问题为工作目标，围绕对人民群众切身利益的司法保护，围绕助力法治政府建设、促进依法行政，检察机关依法能动履职，持续做实行政检察工作的生动实践。

南都：我们关注到，有两批典型案例是以优化法治化营商环境、护航市场主体权益为主题的，请您简要介绍一下行政检察开展服务保障优化营商环境工作相关情况？

张相军：我们认真落实党中央“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的部署要求，在开展“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动中，突出护航市场主体合法权益，分别以“优化法治化营商环境”“市场主体合法权益保护”为主题，发布行政检察典型案例2批11件，并就“市场主体冒名虚假登记危害大 行政检察亮剑助力源头治理”向社会公开发布业务数据，指导地方检察机关积极有力、依法规范办理涉市场主体行政案件。

2022年，全国检察机关共办理涉市场主体权益保护行政检察监督案件8100余件。在专项活动中，检察机关围绕营造法治化营商环境，协同有关部门加强市场主体虚假登记、非法买卖营业执照，冒名顶替、恶意注销营业执照等违法行为的共同治理，切实维护市场主体合法权益。

南都：数字检察战略是检察机关法律监督的新引擎，请问行政检察部门在优化营商环境方面如何强化大数据赋能，从办案规模上推动行政检察转型升级？

张相军：党的二十大报告强调加快建设数字中国。数字检察战略是法律监督手段的革命，是检察机关服务大局、为民司法的新引擎、新驱动。办案中，我们积极落实数字检察战略，强化大数据赋能，建立大数据监督模型，推动个案监督向类案监督转化，全方位融合检察监督，护航法治化营商环境。

各地检察机关运用大数据思维依法能动履职，如浙江省杭州市检察院善用数字“引擎”激活行政检察服务保障市场主体内生动力，在行政检察监督工作中，以“数”赋能，将市场主体权益保护作为重点专项，构筑事前、事中、事后全链条数字化监督模式，严格治理、驱逐“劣币”，促进优化法治化营商环境。应用前端预警模型实现源头治理，运用大数据碰撞深挖案件线索，利用协同共建平台做好跟进监督。同时，杭州市检察院还以“数”促治，升级“法治营商共护平台”场景，为虚假注册公司综合治理保驾护航。如借助“法治营商环境共护”平台对近年来杭州市内刑事案件中涉及虚假注册公司及关联公司的情况进行排查，推动查处涉案关联公司近2500余家，启动10个县（市）同步治理等等。

大数据赋能推动了行政检察工作的转型升级，从办案规模方面看，2022年全国基层检察院办理行政案件5.8万余件，是2018年的6.9倍，四级行政检察机关办案规模实现了从“倒三角”到“正三角”的结构性逆转。下一步，我们将继续把落实数字检察战略作为提升行政检察工作质效的关键变量，充分发挥大数据在监督办案、纠正违法、促进国家治理中的作用，以行政检察监督工作现代化更有力服务保障中国式现代化。

南都两会报道组出品

策划：程姝雯 潘珊菊 蒋琳

统筹：梁建忠

采写：南都记者 刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠

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刘嫚

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