2017年，一场跨年霾席卷多地，全国多地“为霾所困”。丁岩林和“空气侠”公益组织内多位成员在调查地处汾渭平原的韩城等多地时看到，一些企业烟囱冒着肉眼可见的黑烟、黄烟，遮住了原本的蓝天，不少固体废物更是被胡乱堆存。经过调查后，丁岩林与空气侠所在的多位成员根据调研情况，撰写了相关材料与建议信抄送原环保部。

2018年，汾渭平原等多地被列为大气污染防治的重点区域，汾渭平原蓝天保卫战就此打响。经过多年治理，如今，汾渭平原蓝天不再是奢望。

更值得一提的是，2020年，政府、企业、公众、专家学者以及第三方环境治理企业的多方环境共治模式开始在韩城实践。丁岩林当时曾表示，我们需要认识到， 环保组织和公众关注环境问题、关注企业污染问题，不是无事生非，而是依法行使公众的环境参与权，同时也协助、帮助政府和企业发现环境问题、治理环境问题，降低环境风险。大家需要通过沟通消除彼此之间的信任障碍，建立互动并开展合作，共同推进区域环境治理的改善。

从1999年进入到环境法领域，2010年参与地方法规制定，到如今，丁岩林已经在环境法领域耕耘了25年。他累计观察 2000 余家企业，推动 300 多个环境问题治理，撬动环保投入 16 亿元。

除了环保公益组织法律顾问外，丁岩林的本职是西北政法大学经济法学院老师。他告诉南都记者，希望可以把环境法专业研究生真正培养成能够使用环境法的研究生。

今年，丁岩林又有了一个新身份。6月5日，六五环境日活动现场公布的2024年十佳生态环境志愿者，丁岩林位列其中。他表示，未来，在生态环境保护这条路上，他想做的还有很多。“希望可以给社会组织和公众普及、宣教更多生态环境知识，让他们知道哪些问题可能是环境违法问题，碰到后如何举报，如何投诉。”

2024年十佳生态环境志愿者丁岩林。

南都：十几年来，您深度参与国家与地方的环境立法工作，主持参与制定和修订的地方性法规有十几部。制定地方法规时需要重点关注什么？

丁岩林：地方法规制定有其独特性。重点注意两方面，一是不能与上位法冲突；二是不能立法“放水”，地方法规要比中央规定更有针对性、更有操作性。地方立法还要突出地方特色，与地方实际相结合。如果只与上位法保持一致，那么制定地方法的意义也就不大了。

将这两点结合并不简单。一般而言，地方立法是对中央立法的细化，但细化到什么程度，度的把控很关键。尤其设定行政处罚时，地方立法非常谨慎，很多地方立法在最后一章法律责任部分都很少。如果上位法没有规定的情况下，地方在设置处罚条款时，还要考虑会不会破坏营商环境，会不会增加普通人负担。因此，一旦地方要新设行政处罚，就要经过开听证会、专家论证会等严格论证后才能新设行政处罚。

南都：制定环境法过程中，不同利益方持有完全不同的意见，怎么办？

丁岩林：肯定要统合各方的意见，平衡各方利益。立法本身就是一个博弈的过程。多方各抒己见，论证平衡后制定出法律。一部法律从起草到通过大概要改几十稿。

企业在意的是，如果认定企业有违法行为，如何监管？是警告、责令改正，还是处罚、吊销许可、停业整顿？每一次立法都会征求有关部门的意见，也邀请被监管对象发表意见。他们的意见有的就非常激烈，比如有的企业说“停业整顿相当于让我们关门，那企业工人靠怎么吃饭？工人走了可以再招，但是业务彻底没了”，有的企业会觉得，一个轻微的不规范行为，就要挨罚，是不是太重了？

但从监管部门角度来说，对行业乱象就应当用重拳，轻了不管用；对有些违规行为，不光要罚企业，还要罚企业的法定代表人、实际控制人、直接负责人等。

各自站的立场不一样，所以观点不同。但作为立法者来说，就要权衡各方利益，找到各方能接受的既符合立法法，又符合实际执行的规则和条文。

当然立法中要注意考虑不同行业、不同企业的差异，不能一概“一刀切”，否则到了实践中，大企业可能没问题，但小企业就无法承受，甚至一个罚单就让小企业就不得不关门了。

南都：如果发现企业破坏环境、污染空气的行为，一般会采取哪些措施？

丁岩林：如果知道是哪个厂区，我们会直接联系他们询问，提醒督促他们及时整改。如果找不到具体哪家工厂，我们就通报给当地环保部门。环保部门会复查核实。一般环保局还会给我们回复，比如哪个企业，进行了哪些处理处罚。如果已整改到位，环保局也会给我们发整改报告。

普通公众也可以像我们这样做，最典型的比方说随手拍。你走在路上发现一个工厂冒黑烟、冒黄烟，拍下来之后，马上就可以打电话给12369或12345，这个线索就会转到环保局。不拍照片直接打电话也可以。

再比方说，我们还会看企业的排污许可证、在线监测数据、执行报告，通过这些数据判断企业是否有超标排放行为，我们也可以把这些线索和信息反馈给环保部门处理。

丁岩林到企业了解污染治理情况。

南都：多方环境共治机制是怎么在韩城落地的？

丁岩林：最初是空气侠创办者赵亮跟我提出，能不能做一个绿色工厂的观察。我当时找到了韩城当地的一家国企钢铁企业，他们开始非常不情愿，不希望抛头露面。毕竟经过宣传成为“网红”后，后期企业一旦出现环境违法问题，也更容易被人注意、指责，前期宣传也就成了反作用。我当时找到他们集团环保总监，和他谈了很长时间，告诉他们不要有压力，我们不是要进行负面曝光，是一种合作。后来达成共识后，我们和韩城市政府、韩城市生态环境局以及企业会有定期的观察、会议和讨论，我们去企业观摩，宣讲法规，这些效果还是很好的。

我们也经常强调，不能仅为了监督而监督，为了曝光而曝光，而是为了问题的整改，为了最终环境质量的改善。监督只是一个方面，我们更希望多元共治局面的形成，而不是社会组织与企业，或者社会组织与政府之间一种对立的局面。

这一模式建立后，企业开放了，公众进企业也更容易了。我记得我们最多一次带了近20个社会组织去参观企业的脱硫脱硝、污水处理、料仓等。环保组织志愿者和公众真正实地探访后，也就打消过去所认为的企业偷排的固有印象了。过去韩城当地一些志愿者，对龙门附近的企业一直是敌视态度，认为周围的土地都被企业污染了，现在已经有所改观。信息公开后，公众有了知情权、参与权、监督权，也就更放心了。既可以让公众对企业进行监督，也可以更好地引导公众，减少公众对企业的负面情绪，同时也减少了公众对政府的不信任。

南都：环境治理中怎么实现政府、企业、公众、专家学者以及第三方环境治理企业等多方参与环境共治？

丁岩林：中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提到，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。过去，这些主体相对分离。政府负责监管，企业负责自身运营，社会组织游离于体制之外，没有形成一个共同体。

如何让他们形成合力？这种合作可以是给政府出谋划策，可以是给企业提供环境治理新策略，不仅是为了监督而监督。我们当时在龙门也邀请了一些企业，为他们普及污染治理信息，提供行业发展及环境治理方面最新信息。另外，我们也给政府普及一些最新的非现场的监管手段，监管过程中需要注意的问题，以及如何柔性执法，更好的服务。政府也可以给企业提供帮扶，而不是只是处罚，有的企业也搞不清楚为何被罚。通过找一些行业专家，针对具体问题会诊，确定企业方向，比如改进设施或提升改造，还是直接转型。

丁岩林在研讨会上发言。

南都：近期大象案、鹦鹉案等引起社会广泛关注，但这类涉及动物福利的公益诉讼往往胜诉率较低，这是为什么？

丁岩林：环境公益诉讼尤其是涉及动物福利的公益诉讼非常难。主要是现有法律上并没有这方面规定，像大象案、鹦鹉案等，这些案件中涉及的动物是否属于公益保护的对象有待商榷。民法典1234和1235条规定得非常清楚，满足违反国家规定，造成生态环境损害的条件，才能被提起诉讼。《野生动物保护法》之外，自养的宠物或动物园的动物属于现在政策和法律的允许范围，因此想要获得胜诉就更难。

但尽管这类公益诉讼胜诉很难，但类似的呼吁仍是非常有意义的。如果仅是温和地提建议，推动新事物很难。因此，一些新生事物非常需要一些激进的人去推动。很多公益组织会抱着一个想法，只要有这个动作，产生了影响，对社会带来了一定进步，甚至推动相关立法有所修改，目的也就达到了。比如像《治安管理处罚法》在修订时就已经把虐待动物纳入其中了，这也是一种好的趋势。

南都：一般哪类环境公益诉讼胜诉率会高一点？

丁岩林：一般来说污染类的公益诉讼案例目前胜诉率很高，超标排放类似的案例是最简单的案子，因为事实很清晰，有处罚决定书，计算也很容易。

但还有一些比较难胜诉，但胜诉之后非常有价值。比方说经典案例绿孔雀案。这个案例最终胜诉了，但它难度是很大的。因为当时水电站建设的所有环评都审批了。我们也知道，环评批了意味着不违反国家规定。在这个基础上再去认为这个行为会对野生动植物的栖息地造成影响，证明责任是很难的。这个案子前期他们做了很多工作，确实证明了水电站建了之后会对周围的珍贵的野生动物植物带来非常大的影响，破坏生态环境，而原来的环评忽略了这一点。

像绿孔雀案这类公益诉讼案例就非常有价值，甚至会推动我们立法和司法解释的调整，所以我不主张环保组织拼命的搞案例，反而一些具有典型性、有代表性的案例出来之后就会成为指导案例，指导案例慢慢就会出司法解释，司法解释之后就会真正变成法律。

南都：环保公益组织提起环境公益诉讼时可能面临立案难、举证难和诉讼费用高昂等问题。针对这一情况，您有什么建议？

丁岩林：在某些地方立案难的确存在，但有些地方立案情况则比较好。目前环境保护已处于非常重要的位置，很多地方法院也希望能有一些环境相关案件。目前来看，立案难的障碍不是特别大。

举证中最大的争议在于鉴定，司法鉴定需要较高费用，环保组织可能难以担负。但司法解释也写得很清楚，法院可以职权来鉴定。有的法院专设生态环境损害或公益诉讼基金，用于案件司法鉴定。之所以举证难，还有一点在于一些社会组织欠缺环保知识，仅凭一腔热情工作。这些组织可以求教法律专家或生态环境损害专家。不过，也不是一定要按照谁主张谁举证原则。根据举证责任倒置原则，法院可以要求被告来举证未排放污染物，排放的污染物未到达受害地或排放污染物不会造成某种损害等。如果企业不能证明，企业就要承担责任的。

诉讼费的确是一个较大的问题，也确实影响了一些公益诉讼的提起。我最近碰到一起案子就是如此。原告申请减免但未通过，因此案子迟迟无法立案。《诉讼费用缴纳办法》中提到可以减免诉讼费，但由于法院有自由裁量权，如果法院不想减免也没办法。除非未来有明确规定公益诉讼不收诉讼费，或有诉讼结果后再缴纳诉讼费。这确实需要通过最高法司法解释或立法解决。所以目前一些环保组织在提起公益诉讼时会避免写金额，写以鉴定意见为准，这样也可以避免一开始就要缴纳过多的诉讼费。

南都：您觉得近几年来我国的环境公益诉讼发生了哪些变化？朝着什么方向在发展？

丁岩林：应该说是有进步。但无论从数量还是质量来看，进步都不大。就目前来看，公益诉讼的空间越来越小。

原因在于，我们目前实行的双轨制，即生态环境损害赔偿制度与公益诉讼是并行的。同一个事情环保组织可以提起公益诉讼，市政府可以代表国家提起生态环境损害赔偿，检察院也可以告。到底谁告呢？

为什么公益诉讼会越来越少，也是因为很多地方政府不愿意社会组织介入，因为一旦社会组织介入，就会进一步传播，类似媒体轰炸，当地认为这是不好的。在这种情况下，市政府就开始行动，自己立案，去找企业。生态环境损害赔偿基于磋商而非诉讼，只需要找专家给出意见或找司法鉴定机构给出鉴定意见，很快就能达成一致，案子就结了。所以公益诉讼也就被驳回了。这样，公益诉讼的空间自然越来越小。

然而政府主导的生态环境损害赔偿也有利有弊。生态环境损害赔偿这种磋商相对封闭，公众真正参与的深度是有限的。但它的好处就在于效率高，执行度好。进入法院的诉讼相对来说更公开更透明。但就执行来看，法院判了企业不执行的情况也是存在的。

但这不意味着公益诉讼以后没有用武之地。如果生态环境损害赔偿过程长期不透明的话，这并不是一个好的趋势。社会组织、公众介入是非常有必要的。

南都：目前国内环境法方面的律师是不是特别少？一名优秀的环境法相关的法律人需要具备哪些素质？

丁岩林：环境法本身在中国发展起来的时间就很短，大约自2013年后才开始有了长足进展。同时环境类案子不多，门槛又较高，从业者不仅需要懂法，还要懂环境科学类知识。比如检测规范、采样、污染治理技术、污染防治过程等。光从法律角度判断是很片面的。

我原来也是搞理论研究，2014年后我开始频繁与政府部门打交道，真正接触实际后才发现，理论和实践的距离太远了。立法也好，政府政策也好，执法也好，一定要去实践。真正到企业，才能知道它的污染治理工艺问题经常出在哪。去到实验室，才能了解检测怎么采样，怎么封样，怎么运输，用什么方法分析，怎么审核，用什么标准。

这些年政策的重视、立法的变化，让研究环境法的人越来越多，相关的资料和案例也变得越来越多。总的来说，现在环境法比过去有了长足进步。我现在学校开设了一门“环境法诊所”课程，就像到诊所给人看病，让学生在课程中体验环境案件整个过程。

采写：南都记者王玮 实习生潘洁 发自北京

编辑：梁建忠