近日，审计署、财政部先后发布了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》和《国务院关于2023年中央决算的报告》。两则报告均提到：“谋划新一轮的财税体制改革。”

此后，业内频频呼吁“消费税改革或成为财政改革‘第一枪’”。多位专家还结合地方财政实际情况向南都记者谈到，近年来，房地产市场呈疲软态势，土地市场自2021年开始遭遇冲击，这让分税制改革后的“土地财政”陷入困境，加剧了地方财政紧平衡的态势。在新一轮财税体制改革中，建议消费税征收环节后移并逐步划转给地方，充实地方政府财力。

在新疆霍尔果斯市政务服务中心，人们在办理税务业务。 新华社发

审计署在《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露：“税务和海关部门组织财政收入不到位，征管不够严格和制度漏洞造成税款流失……财政收入方面要加大税费征管力度。”

对比以往的审计署报告中的表述可见，此前多表述为“推动积极的财政政策加力提效，保持必要的支出强度，加大转移支付力度”，也就是强调如何“花钱”，而今年发布的报告表述为“加大税费征管力度”，强调如何“收钱”。

而另一个现实背景是，自1994年分税制改革以来，叠加商品房市场的启动，“土地财政”在地方政府资金中的占比不断提升，土地出让收入成为支撑地方政府的重要资金，地产在经济中占比明显提升也带动土地出让收入在财政收入中明显提升。另外，2016年5月以后，我国全面实施“营改增”改革，作为地方主要税种之一的营业税被取消，转为增值税由央地共享，当前地方已无主力且独享的税种，加之近年来房地产的深度调整，土地出让收入持续收缩，地方财源缺失的问题凸显。

据公开数据，全国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年5.06万亿元，累计跌幅达37%；相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.7万亿元跌至2023年的5.80万亿元。

2024年以来，尽管二手房市场活跃，但新建住宅销售仍未企稳回升，土地出让价款同比跌幅继续扩大。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%，住宅用地出让价款同比下降38.3%。

对此，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒公开表示，2021年以来土地收入下行持续时间长、跌幅深、区域冲击大，“土地财政”陷入困境，产生三大影响：加剧地方财政紧平衡的态势，地方债务风险指标被动上升，地方财政运行稳定性下降。

财政部数据显示，1—5月，国有土地使用权出让收入12810亿元，同比下降14%。土地和房地产相关税收中，契税2326亿元，同比下降8.7%；土地增值税2442亿元，同比下降5.3%。

土地出让金和房地产相关税收均属于地方政府可以灵活使用的资金，从近期数据来看，这两部分资金有所减少。同时，增值税、企业和个人所得税作为中央和地方共享的税种则相对稳健。对此，有观点表示，不同财源占比的结构性变化，令中央和地方之间财政资源的分配出现一些新的变化，即地方相对中央的财政实力因地产深度调整而趋弱。

游客在海南三亚国际免税城购物。自2020年7月1日免税购物额度提高至10万元等新政实施以来，来自全球的多家奢侈品品牌企业看好海南自贸港机遇和中国市场，已与海南签约或达成合作意向。 新华社发

南都记者关注到，消费税改革早在2019年就有布局，后又在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中被再度强调，另外，今年3月公布的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》也提出：“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。”

近期，在推进新一轮财税体制改革的呼声中，消费税改的声音最为“响亮”。

推进财税体制改革，为何要从消费税改革谈起？据了解，消费税是以消费品流转额作为征税对象的一种税收，一般是在生产环节和进口环节征收。消费税是价内税，作为产品价格的一部分存在，税款最终由消费者承担。依据消费税暂行条例及相关法律法规，目前征收消费税的有15个税目，分别是烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料。

南都记者了解到，增值税、企业所得税、消费税、个人所得税是我国税收收入的四大税种，占比居主导地位。以2023年的数据为例，上述四大税种的收入占比高达78%，其中增值税占比为38.3%，企业所得税占比为22.7%、消费税占比为8.9%，个人所得税占比为8.2%。但是，增值税央地五五分成，企业所得税和个人所得税央地六四分成，只有消费税，作为贡献第三的税种是中央独享税。地方税收收入中，当前尚无主力独享税种。据申万宏源研究高级宏观分析师贾东旭测算，最高的土地增值税仅占地方税收的8.3%。

贾东旭分析认为，消费税本身独特的地位也令其改革的可能性在增大。消费税改革在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。

在国家税务总局福州市台江区税务局办税服务厅，一名企业员工在办理消费税等业务。 新华社发

南都记者关注到，2019年10月9日国务院公布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中明确提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。

近日，多位业内专家也就此表达呼吁和建议。在多位专家看来，消费税目前已具备新的改革基础。随着当前地方缺失主力税种，以及财税信息化程度的提高，令消费税征收环节后移以增加收入，增量归地方以缓和地方财政收支压力成为可能。

具体怎么改革？贾东旭对南都记者表示，消费税改革可能还是按照之前政府推出的明确方案来实施，税收环节更多安排在批发零售环节而非如现在更多集中在生产端。在税收央地分配方面，根据之前的安排，增量全部归属于地方政府，我们认为可能更多部分集中于省以下地方政府，另外针对存量，中央或考虑和地方政府分成。同时针对改革前后地方政府其他税费的变化，中央实施税收返还或者转移支付来保证改革过程中各个地方财力不会受损的格局。

除了征收环节后移和进行央地分配以外，中国政法大学财税法研究中心主任施正文针对税目公开谈到，从学术角度来看，消费税改革一个可能的方向是，在征管可控的情况下，将部分品目的征收环节后移，比如经过论证以后，基于稳妥实施原则，可先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目进行改革。

谈及税目，贾东旭对南都记者表示，对地方政府来说，消费税税收当前更多集中于烟、油、车、酒等，全社会消费总量对价格的弹性整体较低，地方政府促进消费的抓手仍不明确，特别是在新能源汽车不缴纳消费税的背景下。后续如果消费税改革进入到扩容税目的阶段，则消费税央地分配的财税激励机制更加明确，地方政府财政收入和消费的相关性逐渐变大，在中长期更能发挥地方主动性和消费稳定增长的正向循环。

“对税收来说，在不改变消费税税率的前提下进行征收环节后移改革，增量税源主要为征收从价税的应税商品，对应增加的税基是批发零售价格和出厂价格的价差，短期对财政收入的影响更多是对冲部分下行压力，而非大量税源的创造。”贾东旭还对南都记者说。

7月3日，工人在长安汽车重庆两江工厂总装车间作业。作为国内重要的汽车制造基地，近年来，重庆把发展智能网联新能源汽车作为培育新质生产力的重要抓手，不断推进产业链、创新链融合发展，加速布局世界级智能网联新能源汽车产业集群。 新华社发

消费税改只是回答“土地财政”何去何从问题的答案之一。

“未来土地财政收入会进一步衰减。”中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣在接受其他媒体采访时表示，当城镇化率达到75%以上较高水平时，新增进城人口数量有限，且城市建成区扩张动力不足的时候，土地财政收入会大幅削减。

当前中国城镇化率在66%的水平，近年来城镇化率每年提升1个百分点，预计再过5-10年时间，我国城镇化率达到较高水平且趋于稳定，这时土地财政收入会大幅缩减。届时，推动房地产税改革可能性大幅提高。

南都记者注意到，十年前中央明确提出，加快房地产税立法并适时推进改革。对于房地产税改革，贾东旭对南都记者谈到，鉴于房地产市场前景仍有不确定性、当前重心在于保障房地产市场稳定健康发展。而房地产税的征税税基是房屋的市场价值，若选择此时将改革对象指向房地产税，可能会和当前稳定房地产市场的举措相矛盾。

在罗志恒看来，当前，首要的还是“经济固本”。罗志恒公开谈到，短期要稳住房地产经济，缓释对地方财政的冲击，房地产政策继续做好保供给、促需求、稳房价。中长期要发挥财政支持科技创新的作用，推动产业结构转型，培育新税源，促进我国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动。

在发展新动能、培育新税源方面，南都记者关注到，有观点认为，新能源汽车未来或替代房地产。对此，贾东旭对南都记者说道：“在外需较为稳定阶段，汽车行业的发展可能部分对冲房地产行业下行压力。不过根据2020年第七次人口普查中长表数据，汽车行业从业人员只占房地产业从业人员的36.4%，如果再考虑上建筑业，汽车行业从业人员占房地产和建筑业从业人员合计规模的5.3%。从拉动就业角度来看，汽车行业和房地产及建筑业仍有明显距离，难以完全替代房地产行业。”

采写：南都见习记者杨文君 发自北京

编辑：梁建忠

本文作者

杨文君

2381W

南方都市报记者

梁建忠

25.95亿

南方都市报编辑