万亿消费税改革如何兼顾健康目标？学者建言规划“健康税”
随着新一轮财税体制改革启动，消费税改革在即。目前大部分讨论集中在市场、营商和政府管理方面，例如，征收环节后移带来的征管难题、如何平衡产销地的税收收入变化等。一个同样重要的问题是：消费税改革如何兼顾健康目标？
上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群多次撰文解释，消费税本质是对人们消费花掉的钱所征收的税收，这使得消费税有了调节消费的作用——通过税收高低影响消费品价格进而影响消费者的购买意愿。基于这一原理，许多国家陆续对烟草、酒、含糖饮料、脂肪等开征消费税，提高产品价格以抑制消费。这些不健康产品引发的糖尿病、高血压、冠心病乃至肿瘤，正不断加重各国的疾病负担。
目前，我国已对烟草和酒类开征消费税，其他类别尚在学术界小范围讨论。一个普遍观点是，这种税价策略需要完备的制度设计将能发挥抑制不健康产品消费的效果。
中国正在推进新一轮财税体制改革，目标之一是“增加地方自主财力”，在地方政府的财政紧张时期，总量达到1.6万亿元的消费税无疑是一笔“巨款”。一个现实命题是：在消费税改革推进中，如何兼顾财力和健康两个目标？
江西省南昌市青山湖社区居民在控烟宣传讲座上了解吸烟的危害及戒烟的科学方法。新华社发
为健康而征税？税收贡献与健康促进
二十届三中全会决定对深化财税体制改革作出全面部署。其中涉及消费税的改革内容——“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，又是拓展地方税源的关键举措。在此之前，消费税一直是中央税，地方仅享有部分返还。面对地方“土地出让收入明显下降”的燃眉之急，消费税央地分配的改革被寄予厚望，增加地方自主财力并鼓励地方更重视刺激消费。
消费税是国内的第三大税种，公开数据显示，2023年全国消费税收入1.6万亿元，占当年全国税收收入的8.9%。长城证券首席经济学家蒋飞撰文介绍，当前消费税主要对三类特定商品征收：过度消耗资源和危害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽车、轮胎），过度消费不利于人类健康的商品（如烟、酒）以及只有少数富人才能消费得起的商品（如贵重首饰）等。
而从税收贡献看，消费税主要来自烟草、成品油、汽车和酒四大项，烟又是主力中的主力，中国税务年鉴显示，2021年的消费税收入中，烟草占比达到了53.4%，酒达到4.6%。可以说，不健康产品占到了消费税的“半壁江山”。烟、酒是众所周知的健康“杀手”，而开征烟、酒消费税的另一个用意，正是以税提价进而抑制其消费。
从国际经验看，含糖饮料和脂肪（主要针对反式脂肪等）也被纳入了税收调节范围，结合烟、酒，对这四类产品的税收也被形象地称作“健康税”。复旦大学公共卫生学院教授黄葭燕介绍，这些税收政策原本主要用于增加政府财政收入，但随着不健康产品的影响日渐明显，健康税的实施也逐渐成为减少不健康产品消费的重要手段。现今，全球已有多国制定了以减少消费、促进健康为目的的税收政策，不乏发展中国家。据世卫组织统计，截至2024年2月，已有115个世卫组织会员国在全国范围内对含糖饮料征税，另有41个会员国对各类不健康食品在国家层面征税。
当前，全球正在面临越发沉重的慢性病和肿瘤负担。已有众多研究表明，吸烟、饮酒以及糖和脂肪过量摄入，直接拉高了患上高血压、糖尿病以及多种癌症等疾病的风险。也有众多研究表明，适宜的税价策略能在一定程度上抑制烟酒以及含糖饮料等产品的消费，对于后者，还能倒逼企业推出含糖量更低的饮料。结合全球不断出现的研究证据，世卫组织已经推荐各国对烟酒及含糖饮料征税。
“健康税”也在逐步进入中国决策视野。2019年，国务院发布的《健康中国行动（2019—2030年）》提出戒烟限酒、控制添加糖的摄入量、成人脂肪供能比下降等目标。文件中特别提出，研究推进采取税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效。2022年财政部发布电子烟征收消费税的公告中也明确：更好发挥消费税引导健康消费的作用对电子烟征收消费税。
“回溯以往的消费税改革，增加电池、涂料税目，提高卷烟的适用税率和在批发环节加征一道从价税，提高成品油适用税率，以及将电子烟纳入消费税征收范围等，都明显体现了重视发挥消费税的调节职能，或引导健康消费，或促进环境治理和节能减排降碳。”中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇近期撰文谈到，“总体看，要重视发挥消费税调节职能，存在将更多高耗能、高污染和不利于健康消费的消费品纳入征收范围或提高现有部分应税消费品税率的可能性。”
但鉴于此前2015年调整烟草税的效果正被稀释——卷烟销售量在烟草税调整应声下降后，近几年中国卷烟产量逆势增加，2022年已恢复到2016年之前的水平，业内期待结合新一轮财税体制改革契机，提高消费税的健康引导效果。
葡萄酒交易会上展示的各类葡萄酒产品。 新华社发
消费税下划地方，如何避免鼓励地方政府销售不健康产品？
经济学人智库高级经济学家徐天辰以烟草消费税举例，该税面临多目标权衡的问题，一方面是2019年《健康中国行动》中的控烟，另一方面，在其他税源不稳、土地财政萎靡的背景下，地方愈发依赖与烟草有关的消费税和企业所得税等相对稳定的税收。
“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”是近几年反复明确的消费税改革目标。目前消费税大多在生产（进口）环节征收，后移则是转向批发或零售环节征收，有观点认为，后移征收环节并下划地方，可以促使地方政府更重视消费，引导改善消费和营商环境并扩充财源。但卫生专家担心，这可能让地方更有意愿鼓励不健康产品的销售。
对外经贸大学教授郑榕此前接受南都记者采访时谈到，在生产环节征收烟草消费税，意味着地方只要拥有烟草生产配额就能获得相应的地方税收收入，而后移至批发和销售环节，地方则不需要拥有烟厂和相应的生产配额，而只需要卖出更多卷烟即可征得更多税收。这种情况下，地方政府不仅更有意愿销售卷烟，推动控烟和无烟立法的意愿也会更低。“这对未来控烟工作会带来巨大的挑战，”她说，“只要消费税跟地方政府收入挂钩，就一定会采取各种行政措施干扰控烟和定价执行。”（详见：国家控烟目标恐难实现，学界再次呼吁提高烟草税）
财政部原部长楼继伟在7月的一场论坛上也公开坦言：“如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售不利于矫正负外部。2019年提出后移消费税征收环节并稳步下放地方到现在没什么进展，估计原因就是如何处理上述难题。”
另一个挑战来自征收环节后移带来的征管难题。
东吴证券发布研报分析，白酒消费税征收后移的操作难度主要在于：1）纳税主体增加导致征管工作量大幅增加。2）监管跟踪难度加大。流通环节征收消费税，需要对销售流转进行准确记录和监控核查。考虑到白酒批发商分布广泛，并且大量终端及消费者没有索要发票的习惯，这就使得批发环节存在流水瞒报空间，监管、核查难度较大。3）财税转移支付较为复杂。考虑龙头酒企大多是当地政府的核心税源，若改为消费地征收，财政转移支付如何平衡，将较为复杂。
吉林大学第一医院肝胆胰内科的一篇研究认为，酒类消费税有降低人口层面酒精消费的作用，不过征收环节距离消费端越远，企业避税空间越大，只在生产环节征收消费税限制了提税政策有效性。但征收环节后移所面临的征管难题，同样影响提税政策有效性，具体如何现今尚无定论。考虑到酒类行业市场竞争激烈、产销环节复杂，目前讨论较多的是，征收环节后移对酒类产业生产经营策略的影响。对健康政策的影响鲜有讨论。
亦有不少观点认为，消费税改革将促使相关行业更加集中。国金食品饮料首席分析师刘宸倩撰文分析，预计会利于中长期白酒行业集中度进一步提升（包括生产端酒企以及流通端渠道商），也有利于行业生产经营规范化（典型如借助税务监管治理制假贩假行为）。该研究认为，消费税改革长期对行业规范化、头部集中仍会是利好。
不过，这种行业集中度的提升，可能会给控烟带来更大的压力和阻力。郑榕在近期的一场研讨会上谈到这个担忧：在生产环节征税时，各省份若想要更多的烟草消费税，需要自建烟厂争取生以争取生产配额。在今天，绝大多数省份都有烟草企业。对垄断经营的烟草行业而言，更希望卷烟生产规模化、集中化：在烟草种植大省集中生产，在另外一些地区打造物流集散中心，以此产生规模效益，最大化利润率。而征收环节后移——让地方更重视消费而非生产，可能促使烟草行业的“转型升级”。
早在2002年，烟草行业就将烟草财税体制描述为导致烟草行业“强者趋弱”的制度性梗阻。时任国家烟草专卖局经济研究所政策研究室主任汪世贵在其论文中称，现行烟草财税体制下，虽然主体烟草税种属于中央收入，但对决定地方实际可支配财力有十分紧密的联系，且这种联系与地区内卷烟生产量高度正相关。受地方本位利益的驱使，极大限制了优势企业进行跨地区的资产重组和规模扩张。该文章最后强调，“现阶段最重要的就是对现行烟草税收及相关财政体制进行改革，切实为优势企业和名牌产品的持续扩张提供有力的制度性支持和良好的市场竞争环境”。
河南省洛宁县上戈镇杜河村，村民在采摘烟叶。 新华社发
“糖税”时机尚不成熟：国际陆续开征，国内缺少关键证据
消费税领域中，在烟酒之外，另一个国际社会已较为普遍开征的是“糖税”。2018年，世卫组织也将“对含糖饮料有效收税减少糖消费量”列为抑制不健康饮食的推荐措施。
中央财经大学财税学院教授白彦锋在研究中表示，“糖税”一方面能为政府带来税收收入，另一方面对抑制糖类饮料的消费又具有显著的效果，因此成为各国的优先选择。2010 年以来，征收“糖税”的国家快速增加，主要以发达国家为主，也包括部分发展中国家，这 些国家都有着人口老龄化或饮食消费结构不合理等现象，亟须解决糖分摄入过度的问题。
据白彦锋团队梳理，糖税的征收对象有两种观点。其一是对所有高含糖制品征税，目前仅有个别国家采用。另一个是仅针对含糖软饮料征税，因为这是消费者糖消耗量最大的部分，且含糖饮料中多为游离糖，其本身没有任何营养价值，这一观点得到了多数国家采用。
公开资料显示，一些开征糖税的国家和地区，已经产生了抑制含糖饮料消费的效果。墨西哥糖税实施两年以后，征税饮料消费平均减少了7.6%，而未征税饮料消费则增加了2.1%；葡萄牙的相关政策促使含糖量更低的饮料销量增加60%以上。一些地区的糖税政策还产生了额外效果。美国费城实施的饮料消费税不仅引起了征税地区饮料价格上涨，还拉高了未实施饮料税的相邻地区的饮料价格。在英国，为期两年的糖税法过渡期内，大部分厂商调整了饮料含糖量，使之降低10%。也因此，世卫组织2016年发布报告建议，将含糖饮料零售价提高至少20%，以减少消费。
白彦锋认为，为促进消费税转型升级和深化医疗卫生体制改革，可以考虑将“糖税”作为未来消费税扩大征收范围的可选项，以“糖税”收入充实医保资金，缓解医疗支出负担，实现医疗卫生体制改革的“双重红利”。
不过，糖税在国内还比较“前沿”。由于此前烟、酒消费税几乎没有起到抑制不健康消费的作用，多位接受南都记者采访的专家都对开征新税持审慎态度。此前一些开征糖税的国家和地区，也出现消费者转向其他高糖饮食，或者对疾病高风险人群效果不佳的现象。
浙江大学中国农村发展研究院求是讲席教授陈志钢告诉南都记者，国内有关糖税的研究尚处于起步阶段，而推行糖税亦需要大量铺垫工作。包括，各类消费者对糖税的接受度如何？在哪个环节、以何种税率征收，才能起到抑制高糖消费的作用？在财税体制改革的大背景下，政府以何目的开征新税？还需要配套哪些非价格政策？
白彦锋分析，国家推进财税体制改革有先后顺序，当下烟酒消费税需要完善，而后才可能考虑到开征新税目，为了保持改革的稳定性，同步推开的概率比较小。
“税收这个议题在国内没有被广泛讨论，且国内税收负担已经比较高，开设新税种对公众也是挑战。假如真的要实践糖税政策，肯定要从试点做起，摸索经验。引入一个新的税种，肯定要国家公共机构做充分的解释，不能简单的推进。”陈志钢说，“公众的沟通特别重要。”
工人在饮料生产流水线上作业。新华社发
消费税改革，可以既抑制不健康消费又提高税收
回顾烟、酒消费税的历史，皆于1994年分税制改革之际开始征收，并在随后的30年里多次调整税率和计税方式。多位接受南都记者采访的专家都认为，若想实现“寓禁于征”的效果，首先就需要政府明确提出这一健康目的，如果只关注改革烟酒消费税或开征新税对解决地方财政压力的作用，可能带来的健康挑战乃至健康负面效果会更大。
新一轮财税体制改革被业界视作重新调整几个相关消费税的一个契机。在2018年的测算中，烟草相关疾病的经济负担已是同年烟草税收的1.3倍，不过，疾病负担通常分摊在各类群体之中，而税收所带来的现金流对财政意义明显。“在财税视角下，提高烟草税确实可以做到既抑制消费又提高税收，有很多相关的研究。”一位专家强调。
多位专家都表示，需要国家层面在健康目标和保收的财政目标之间寻得平衡。未来，对不健康产品的税率可考虑适度提高，且现阶段应全部上缴中央，以减少地方从中获利的冲动。
此外，南京审计大学副校长裴育谈到，央地就消费税分成比例的谈判通常涉及财政部、税务局等政府部门。在涉及健康相关产品的税收政策制定时，因为需要考虑到公共健康的影响和目标，卫生部门的参与有助于确保税收政策与公共卫生目标一致。但也有专家认为，现行的决策机制中，卫生部门比较难参与到央地费税分成比例谈判中。
税价政策之外，配套的社会政策也必不可少。“我们研究结果表明，这些非价格的因素其实很重要，假如不配套警示信息等，单凭税收可能起的效果会很有限。”陈志钢说。
但这些非价格策略，国内也存在不少短板。在烟酒和食品领域，警示信息一直是公共卫生专家颇为看重的政策手段。例如，控烟专家一直呼吁在烟包印上大幅提示标语和病变的肺部、肝脏图片，以起到警示吸烟的效果，这一策略也被多国普遍采用，与之相比，国内烟包普遍印有名山大川，仅实现了有限面积的警示标语，国家烟草专卖局一直拒绝将警示图形印上烟包。另一个案例是食品外包装的分级标签，一些国家已经采用了更为醒目的提示系统，直观告知消费者该产品“高热量”“高糖”“高饱和脂肪”“高钠”，但国内推行起来也有较大的阻力。（详见：《定义不健康食品：儿童肥胖率飙升，如何帮助消费者评估饮食？》）
除了加税外，还需要采取措施提高公众对价格及消费税的感知。黄葭燕提到，消费者对税的可察觉性和征税用意的理解对其消费行为有着重大影响，可采用“税价分列”的方式标识价格，增加消费者对税负的敏感度，同时引导降低消费。
另一个鲜活的案例出现在伯克利糖税立法期间。中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生刘露介绍，美国伯克利曾就是否需要实施糖税组织了公开投票。投票前，糖税政策的支持方和反对方在媒体上进行了大规模的政策辩论和宣传。对伯克利糖税的研究发现伯克利城区或校区的含糖饮料消费在投票完成后立刻减少，认为有关糖税的辩论和宣传直接影响了消费者对含糖饮料不利健康的认知进而改变消费意愿。“仅仅是公投的过程，就减少了含糖饮料的消费。”
2024年7月31日，财政部副部长王东伟在新闻发布会上介绍了消费税改革的最新消息：消费税改革将“分品目、分步骤稳妥实施”，“成熟一项、推出一项”。
采写：南都记者宋承翰 杨文君 发自北京
编辑：梁建忠
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