顶层文件相继发布！公共数据授权运营将从虚向实，底线更明确
继面向公共数据开发利用定规则、把方向首个顶层设计文件之后，国家发展改革委、国家数据局10月12日陆续发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》两份国家级文件公开征求意见稿。华南师范大学特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕接受南都专访时表示，随着政策目标明确与制度设计落地，公共数据授权运营将会迎来更大发展，授权运营逐渐从形式性、探索性走向实质性、常态化。
在10月10日国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏透露，国家数据局起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策将面向社会公开征求意见。正会同国家发展改革委研究制定相关价格政策文件，近期将出台，形成了公共数据资源开发利用“1+3”政策规则体系。
对公共数据授权运营进行全面规定
南都：中办、国办10月9日公布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》。在您看来，具体在哪些层面定的哪些规则，对各地加速推进公共数据开发利用尤其是公共数据授权运营上起到哪些把方向的效用？
马颜昕：过去中央层面关于公共数据的文件主要聚焦于公共数据治理、共享、开放等传统问题。本次《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）是在过去公共数据治理经验基础上，结合数据要素市场化改革的最新发展，对公共数据资源大规模开发利用所作出的新阶段系统性设计。国家数据局紧接着马上发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》征求意见稿，这说明本次《意见》不仅仅是大的方向指引，具体制度配套的落实也已同步安排。
本次《意见》最为突出的新内容就是对公共数据授权运营进行全面规定。基本目标上明确对公共数据授权运营的“鼓励探索”，在资源管理、应用场景、区域协作、数据服务能力、数据产业生态、创新激励、包容审慎、资金保障、制度支持等方面对公共数据授权运营探索发展提供全面条件支持。同时，针对公共数据授权运营可能的风险，《意见》也有详细安排，要求完善运营监督，防止垄断，建立健全价格形成机制维护公共利益，强化安全管理，保障公共数据授权运营的健康发展。
《公共数据资源登记管理暂行办法》征求意见稿发布（网页截屏图）。
数据登记实践进入去芜存菁新阶段
南都：对于数据登记，以往各地探索数据产权登记、数据要素登记、数据知识产权登记、数据资产登记等，此次公布《公共数据资源登记管理暂行办法》征求意见稿，在规范公共数据资源登记，构建全国一体化公共数据资源登记体系上预计发挥什么效用，其价值与意义在哪里？
马颜昕：在我看来，《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称《办法》）的题眼在于第五条，“登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。”某种角度上来说，《办法》在当前的首要任务是与公共数据授权运营相配套，明确公共数据授权运营的范围、标的，为公共数据授权运营中的标的确认、价格核算、权益界分乃至可能的资产入表提供基础。同时通过全国一体化建设，为各地、各系统分别进行的公共数据授权运营在资源清单、权益公示等层面提供一个基础平台，减少可能的碎片化与冲突问题。
从更广角度来看，当前各地正在探索多种多样的数据产权登记、数据要素登记、数据知识产权登记、数据资产登记等新型数据登记形式，这些制度探索各不相同，缺少一致性，甚至相互冲突，其在性质、法律效力、法律依据等方面也存在一些需要厘清或解决的难点问题。在数据要素市场的探索发展期，这些纷繁复杂的探索是有必要的，它们将为最终统一制度的完善提供经验教训。而本次《办法》从一致性最强、权威性最高、权益纠纷相对最少的公共数据入手，开始逐步探索全国一体化登记体系，也说明数据登记实践开始进入去芜存菁的新阶段。未来期待公共数据登记体系的经验能进一步扩展完善到社会数据。
国家数据局发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》征求意见稿。
授权运营规范有助于解决实践痛点
南都：目前全国多地已出台公共数据授权运营相关管理办法。在您看来此次发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》征求意见稿，对各地公共数据授权运营相关管理办法落地执行带来哪些利好，尤其各地探索授权运营模式将会出现哪些变化？
马颜昕：当前各地公共数据授权运营取得了许多探索经验，但存在几个方面痛点难点：其一，法律政策依据空白，部分改革推行时底气不足，尤其是涉及社会收费、收益分配等问题时；其二，条条块块重叠冲突，不同授权主体之间关系不清；其三，运营监管不严，垄断、数据安全等方面潜在风险不可忽视。
而《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《规范》）将有助于这些实践痛点的解决。首先对收费、收益分配等问题作出明确规定，为实践落实提供了文件依据。其次强化了制度整体性，明确规定“以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。”厘清了不同主体间的权责关系。最后对运营监管提出系列要求：基本原则上要求依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控；行政决策上要求将公共数据授权运营纳入“三重一大”；公平竞争上要求防止各种垄断行为。尤其是第六条第二款规定，“运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。”这提出了一定程度上的分业经营要求，防止利益冲突；其他运营监管上还对数据安全、组织和流程管理等作出了许多要求。
不过，《办法》虽然非常全面，但仍属于框架性规定，仅仅是规定了底线要求、基本结构，在具体细节、方案上给各地、各系统的授权运营方案提供了相应空间。《办法》起到建框架、画底线、给支持的作用，未来将极大地鼓励各地、各系统在自己领域内探索符合自身实际情况的公共数据授权运营实践。
公共数据授权运营监管底线更明确
南都：刚刚公布的公共数据资源授权运营实施规范、公共数据资源登记管理暂行办法与《关于加快公共数据资源开发利用的意见》之间存在什么关联，后续公共数据授权运营实践趋势如何？
马颜昕：应该说公共数据授权运营就是当前阶段公共数据资源开发利用的核心关键。这次系列文件的核心目标都是围绕公共数据授权运营展开。过去传统上公共数据资源开发利用主要聚焦行政机关自身应用和公共数据开放。这两方面中央和地方都出台了不少文件，规范基础相对全面。但从数据要素开发利用角度来看，传统路径存在显著不足。
对行政机关自身应用来说应用场景较少，市场化空间相对不大。而对于公共数据开放而言，由于安全与利用的矛盾，存在“开放的数据都没用，有用的数据都不敢开放的悖论”。公共数据授权运营使得社会用户不接触全样本数据，通过“数据可用不可见”方式有效缓解了安全与利用之间的矛盾。同时，公共数据授权运营通过使用收费方式有效为公共数据开发利用提供了经济激励，有助于加大公共数据的供给。因此，公共数据授权运营逐渐成为实践中当前公共数据开发利用的主流模式。
为回应这样的发展需求，就有必要在规范层面发展传统公共数据开发利用规则体系，从基本原则到具体制度系统性地对公共数据授权运营机制进行建构。这就是本轮文件集中释放的需求背景。
未来公共数据授权运营实践趋势可以用三个词来描述：第一个是蓬勃，随着政策目标的明确与制度设计的落地，公共数据授权运营的难点痛点逐步解决，将会迎来更大发展。第二个是规范，未来公共数据授权运营的形式将会相对统一，监管底线更为明确。第三个是从虚向实，随着制度的完善，公共数据授权运营也将逐渐从形式性、探索性，走向实质性、常态化。
出品：南都大数据研究院
采写：南都记者 袁炯贤
编辑：袁炯贤
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