从坪山回迁房爆改“房中房”到福田CBD密集的“格子间”，深圳超2000万实际管理人口的居住需求与滞后的法规体系持续碰撞。当市级立法在群租房监管关键条款上模糊，福田区设定的人均6平方米安全底线沦为“无牙老虎”，坪山等区更面临“无法可依”的治理真空。面对屡屡失守的安全红线和相互推诿的监管盲区，如何让失控的“切割游戏”不再吞噬城市安全，让人们宜居安居的理想照进现实?

在高密度城市空间里野蛮生长的“房中房”正成为社会治理的顽疾。

在采访中，有多个区的基层执法者均主动袒露心声:“房中房乱象”背后都是高强度改造和高密度群居，唯恐哪天哪户发生火灾甚至塌楼意外，极易酿成群死群伤惨剧。但受限于现行法规模糊、部门权责交叉等问题，执法人员直言面对此类隐患时常陷入“看得见管不着”的困境，迫切期待相关部门加快完善专项执法条例。深圳“房中房”出租乱象饱受诟病，相关部门三令五申却仍屡禁不止。各方困境重重，街道无奈、城管执法受限、住建坦言顽疾难消，律师也指出执法司法存在不到位问题，这场“房中房”治理困局究竟该如何破解?

协调难

“执法力量下沉，街道用什么来托住?”　　

“感觉街道处于一种权力有限、责任无限的境地。”一位街道执法队的工作人员感叹，街道作为直接面对基层的治理单元，其权限和资源相对有限，街道办虽然被下放了一定的执法权，但下沉事项本身的合理性要论证，执法是一件很严谨的事情，要在准入制度方面进一步细化，其他配套政策也得跟上，比如明晰执法清单事项，建议建立相关保障机制，使权力在街道落地有章可循，“这样街道才能托得住”。

该工作人员表示，治理“房中房”乱象需要协调各方力量共同参与，现实中，协调这些部门可能存在流程长、效率低的问题。尤其在涉及建筑结构拆改、消防设施变更等专业领域，街道需依赖住建、消防等部门介入，但跨部门协作机制不完善，常出现“部门推诿”现象，该工作人员建议理顺条与块的关系，界定好各自的职责与边界，同时加强条与块的协调与联动。法规执行与政策衔接的模糊性进一步削弱治理效果，尽管《商品房屋租赁管理办法》明确禁止厨房、阳台改为居住空间，但实际操作中，街道对“群租房”认定标准的把握存在弹性。　　

执法难

“执法和取证手段非常有限”

城管查“房中房”常遇阻　　

采访中记者发现，物业管理公司对于“房中房”改造想管又不敢管，他们的理由是；“没有执法权，只能对二房东进行劝说，让其停止装修并恢复原状。”而认定和执法的接力棒就落到了行政执法部门。“如果不破坏房屋的承重墙，不造成房屋的安全危害，不对房屋本身产生不安全的因素，我们就没有办法查处。”一位不便透露姓名的城管执法工作人员告诉记者，仅仅在房屋内加隔间，原则上是不违反相关规定的。“有些人家里确实人口多，加个隔间也无可厚非。”他强调，但如果破坏了房屋的承重墙再加隔间，在接到市民举报后，相关部门将对其进行查处。

“辖区内接到擅自改变房屋外立面结构、违法搭建封闭阳台实施‘房中房’改造的举报，我们必定依法启动响应程序。”执法队工作人员无奈表示，“但面对业主闭门拒检行为，在未获公安机关协助的情况下，城管部门无法强制破门，很多业主把门一锁一关，你再怎么敲门，他都不理你，执法和取证的手段都非常有限。”　　

处罚难

“法规缺乏系统性、权责模糊”

住建部门面临多重执法困境　　

作为物业行业的主管部门，一位不具名的深圳市住建系统工作人士透露，在治理“房中房”乱象中，住建部门的确面临不小的治理挑战。虽然深圳市关于“房屋”管理的政策法规发布了不少，但缺乏系统性，处罚力度也难以奏效。比如《深圳市房屋使用安全管理规定》制定了高额罚款以及临时查封这类强制措施，但由于它目前只是政府规章，而非正式法规，在实际执行过程中，威慑力大打折扣，部分法规因层级低、权责模糊难以落地。

再看部门间的协同合作，情况同样不容乐观。他介绍，2024年深圳市、区住建局职责调整后，区级部门接过了大部分工程质量安全监管的担子，可问题是基层执法力量不足　面对大规模违规改建的复杂局面，显得力不从心。他坦言，违规改建不是个简单活儿，它牵扯到建筑结构、消防等专业领域，但基层执法人员的专业水平差异较大，遇到复杂违规改建时，很可能既看不明白，也处理不好。而且，调查取证、下整改通知、盯整改进度，哪一步都耗时耗力。然而基层执法部门事多任务重，执法资源本就紧张，在这种情况下，想又快又准地查处违规改建，确实是个挑战。

该人士表示，现行法规对违建的罚款上限相比收益微不足道，业主或二房东更倾向于“先违建后交罚款”，而且部分业主法律意识淡薄，认为自己的房子想怎么改就怎么改；监管漏洞也同样存在:部分二房东通过短期租赁合同规避责任，或利用虚假备案信息逃避监管，即使深圳2024年为了规制二房东发布的新规要求租赁资金监管，但自然人转租的隐蔽性仍给执法带来挑战。

深圳大学政府管理学院副教授耿旭

深圳群租房法规断层:从市级立法模糊到区级权责失衡

广东天梭律师事务所合伙人律师万江南

制定和实施一批群租房应急管理方面的特区法规和应急预案，从应急管理方面有效治理群租房问题。

深圳大学政府管理学院副教授耿旭也一直在关注“房中房”这个因为城市发展衍生出的管理挑战。“深圳群租房治理的法规体系呈现出‘市级立法模糊、区级补位乏力、基层监管空转’的断裂特征。”她指出，“房中房管理”依赖分散的规范性文件填补空白，但是“补丁式”立法尝试因上位法缺失呈现模糊性。2020年实施的《深圳市出租屋管理若干规定》，既未明确禁止“房中房”，也未规定人均面积下限，导致执法部门难以认定违法事实。这种立法粗放性在2024年深圳住建局发布的《关于规范转租和受托经营房屋租赁行为的通知》中仍未改善，该文件要求，应当以原始设计为居住空间的房间为最小出租单位，厨房、卫生间、阳台、储藏室以及其他非居住空间不得出租用于居住。同时禁止住房租赁企业和按照规定办理商事登记的自然人将原始设计的房间再次分割改造为“房中房”对外出租。但该文件缺乏对违规分割的处罚细则，“有要求无惩戒”的软约束无法产生有效的执行力，且地方规范性文件法律效力层级较低。

各个区级政府的立法行动又暴露出职能分散与权限困境。2022年12月，福田区安委办印发了《福田区群租房安全管理工作指引》，试图细化“单套住房内居住超过10人”“人均面积不低于6平方米”等认定标准，并禁止厨卫阳台住人。但区级政府无权设定行政处罚，导致指引沦为“操作手册”，既不能对违规业主罚款，也无法建立市民建议的“黑名单”制度。

2024年修订的《深圳经济特区物业管理条例》第79条已明确禁止擅自改变物业管理区域使用性质，但无法单独覆盖所有复杂情形，需结合政策细化、监管创新及社会共治方能实现全面治理。如在历史问题专项治理中，针对回迁房、小产权房等特殊类型物业同样需要制定补充细则。耿旭指出，《条例》虽然为解决物业使用性质违规问题提供了法律框架，但在执法协作、消防评估、历史问题专项治理方面仍有待强化。

耿旭直言，更深层矛盾在于，深圳至今未将群租房治理纳入地方立法计划。对比北京、上海等地通过地方性法规明确“人均5平方米”“每间最多2人”等红线并作出相应处罚，深圳仍依赖“出租屋管理”框架下的零散条款，既未形成独立的法律概念，也未建立住建、消防、市监等多部门协同的监管机制。这种立法滞后与超大城市人口高度集聚的现实形成尖锐冲突：据不完全统计，深圳实际管理人口超2000万，其中约超一半人居住在城中村及群租房，但法规体系仍停留在“被动响应”层面，未能构建预防性治理框架。

立法断层直接导致执行标准混乱。市级文件提出“最小出租单位为原始房间”，但未明确“房间”是否包含隔断改造后的空间；福田区指引设定“人均6平方米”，却因无上位法支持而无法强制执行。这种立法层级的协同不足使执法者陷入两难:严格执法缺乏依据，柔性处理又纵容违法。深圳群租房乱象的本质，正是地方立法权责失衡下制度性风险的集中爆发。

广东天梭律师事务所合伙人律师万江南认为，群租房作为火灾易发的人员密集场所，已经纳入“十四五”国家应急体系规划风险源头防范管控体系。建议深圳根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，制定和实施一批群租房应急管理方面的特区法规和应急预案，从应急管理方面有效治理群租房问题。

深圳市人大代表许少琼:

加快专项立法，破解“房中房”困局需刚柔并济

在高密度城市空间里野蛮生长的“房中房”正成为社会治理的顽疾。深圳市人大代表许少琼指出，深圳“房中房”违建现象存在安全隐患与社会治理风险，许少琼坦言，这种现象折射出超大城市住房供需的深层矛盾。从模糊的“房中房”定义标准到轻如鸿毛的违法成本，从碎片化的部门权责到滞后于时代的监管手段，每一项都在加剧超大城市治理的“安全焦虑”。“当房东三天就能把强拆的隔断重新搭建，说明我们的惩戒体系还停留在‘挠痒痒’阶段。”许少琼在调研中发现，现行对于违规改造的罚款设定，相较于二房东的受益如扬汤止沸。更棘手的是，因缺乏对“最小出租单位”“人均面积”的法定解释，基层执法者面对精心设计的“可拆卸隔断”时，常陷入“认定违法无依据，强制拆除怕担责”的窘境。

制度性缺陷的连锁反应导致权责模糊→执法疲软→违建回潮→事后链条式问责的循环。许少琼建议加快专项立法，要明确界定标准与改造规范，所以制定《房屋租赁安全管理条例》势在必行，在法律层面清晰定义“房中房”，禁止擅自改变房屋结构和功能用途，解决执法中“认定难”问题。同时建立房屋改造审批制度，要求房东或二房东改造前向住建部门提交申请，经安全评估后方可施工，从源头遏制违规分割。

在惩戒机制设计上，许少琼提出建立“经济+信用+刑事”惩戒体系，对多次违法或造成重大消防隐患的责任人，依法追究刑事责任。这套组合拳直指违法成本过低的沉疴，“治理‘房中房’不是要消灭蜗居者的栖身之所，而是要为城市安全筑牢法治堤坝。”

“刚性执法不能缺位，但更要给蜗居者留一扇窗。”许少琼提出“疏堵结合”治理思路:一方面建议住建部门建立房屋改造“全生命周期”监管，对违规改建引入“黑名单”联合惩戒；另一方面呼吁加速推进“微改造”——借鉴香港“劏房”治理经验，由政府主导对老旧小区实施安全化改造，在保证消防、结构安全前提下释放合规租赁空间。针对2020年新政前的历史违建，她主张建立“整改过渡期”，通过税费优惠引导产权人主动申报整改。她指出，现有执法过度依赖停水停电等“休克疗法”，但租客连夜搬离的窘境暴露出民生保障的短板。她给出破题之策——将房中房治理与保障房供应挂钩，治理违法空间的同时，更要创造合法空间，这才是超大城市应有的温度。

部门回应

福田二房东“魔改”出租屋曝光后

街道办回应:推进整治工作

已有两户业主连夜整改

4月23日，南方都市报《两房分割八房“群租”，深圳福田二房东“魔改”出租屋》的暗访报道刊发后，引发热议。报道揭露的80平方米住宅被分割为8间带独立卫生间的“房中房”、消防设施形同虚设等乱象，直指城市安全治理短板。当日，属地香蜜湖街道联合相关部门开展核查处理，并就整改措施作出回应。

回应全文如下:

南方都市报2025年4月23日报道金众小区“房中房”问题后，属地香蜜湖街道联合相关部门迅速开展核查处理。

一是立即摸排核查。报道提及的金众小区41栋“房中房”情况，41栋共7层26套房，其中有8套房改建了“房中房”，分别存在改建4至8间“房中房”的情况。

二是开展联合现场执法。约谈房东和“二房东”，要求限时清退租客并自行整改“房中房”违建，恢复原规划户型。经现场执法告知，已有两户业主连夜对仍未出租的房间开始整改，同时执法部门对未开始整改且仍未出租的房间也进行了查封。

下一步，部门和街道将继续联合摸排金众小区、越众小区等周边老旧小区改建“房中房”情况，持续推进执法，有序平稳推进“房中房”整治工作。

坪山惊现超高层住宅“整层魔改”曝光后

街道办回应:将依法做好监管

再次责成尽快恢复原状

4月24日，南方都市报《深圳坪山惊现超高层住宅“整层魔改”业主投诉“6户改为20户”》的暗访报道刊发后，引发热议。报道揭露坪山区君胜熙玥湾花园小区交付仅一年半的40层超高层住宅，有部分楼层在层层转租后，被运营人以整层为单位大规模改造，原本六套住宅被“开膛破肚”改成20户等乱象。当日，属地坪山区坪山街道办事处开展了核查处理，并就整改措施作出回应。

回应全文如下:

4月24日，南方都市报报道了君胜熙玥湾3号楼存在住宅装修问题后，街道第一时间开展了核查处理，情况如下:对媒体报道提到的君胜熙玥湾3号楼住宅装修作业，坪山街道前期已约谈了3号楼业主，多次召开小区业主代表沟通会、开展现场查勘，并于2024年12月6日采取停工等控停措施，责成物业管理公司对施工区域停水、停电、停气，并要求恢复原状。同时，经区相关职能部门委托专业机构现场实地查勘，意见表明房屋无安全风险。

2025年4月24日，街道再次责成3号楼业主和相关单位尽快恢复原状。在恢复过程中，街道将会同相关职能部门依法做好监管，确保施工质量和安全符合规范要求。感谢媒体对坪山街道工作的监督。

采写：南都深圳新闻中心深调查工作室

本文作者

潘莹瑜

1.16亿

南方都市报记者