国内首部专门规范和推进政务数据共享的行政法规，将于今年8月1日起施行。

6月3日，国务院对外公布《政务数据共享条例》（以下简称《条例》），首次在国家层面对政务数据的目录管理、共享使用、平台支撑等方面进行部署。有观点解读，《条例》的出台填补了我国在政务数据共享领域的立法空白，标志着国内政务数据共享管理迈入法治化新阶段。

针对当前普遍存在的“数据孤岛”现象，基层“为表所困”等痛点，《条例》作出系统回应，规定政府部门不得重复收集可以通过共享获取的政务数据，还要求上级部门向下级“完整回流数据”。

北京交通大学特聘教授张向宏告诉南都记者，这意味着公众在办理跨部门业务时，无需多次提交相同材料（如身份证、营业执照等），可避免为开具“我是我”等奇葩证明而多跑腿。这也有助于赋能基层创新，提高治理效率——比如政府部门通过政务数据的共享分析，可自动匹配符合政策条件的企业和个人，实现补贴优惠等政策“精准直达”，免申即享。

他认为，《条例》正式实施后，将推动政务服务向“数据多跑路、群众少跑腿”转变，提升办事效率和透明度，优化个人和企业办理政务业务的体验。

填不完的表格、打不完的工作卡、拍不完的照片……不少被困在App、微信群和电子表格的基层工作人员自嘲为“表哥”“表姐”。据新华社每日电讯日前报道，有地方一年要报送的表超2200份，光是身份证号就有6种填报要求，不同部门对报表要求不同、标准不一，加重了基层负担。

针对基层干部“为表所困”现象，此前有地方村主任表示，原来各个部门一要数据，村里就得填各种各样的表格——有的要纸质的，有的点名电子版，希望为基层减负。还有全国人大代表告诉南都记者，建议加强部门间的协调和信息共享，实现数据的一次采集多次使用，从而避免重复劳动。

这样的呼声，被写入一部全国性的法规里。5月9日，国务院常务会议审议通过了《政务数据共享条例（草案）》。当时会议指出，要构建全国一体化政务大数据体系，推动数据资源融合应用。6月3日，《政务数据共享条例》正式公布，全文共8章44条，定于2025年8月1日起施行。

据中央党校（国家行政学院）教授刘旭涛介绍，《条例》是我国第一部专门规范和推进政务数据共享的行政法规。为破解政务数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”的问题提供了法治化解决方案。

中国信息通讯研究院院长余晓晖提到，《条例》的出台，填补了我国在政务数据共享领域的立法空白。它将相关政策文件及工作实践中的成功经验做法上升为行政法规，系统构建政务数据共享制度体系，将全面推动政务数据共享工作走向法治轨道。

原海南省大数据管理局局长董学耕告诉南都记者，过去推动政务数据跨地区、跨部门、跨领域共享利用还存在一些障碍，现在《条例》以行政法规的形式，明确构建全国一体化政务大数据体系。

“这里面包括管理体制、数据目录、标准、平台、使用规则、安全保障等，都要按照全国一体化建设。现在大家已经能体会到‘高效办成一件事’带来的变化，今后随着政务数据共享到位，则可以真的做到‘全国通办’。”他说。

长期以来，由于纵向层级制的权责分割、横向部门化的信息壁垒、技术标准等多重原因，政务系统间形成了诸多“数据孤岛”，不仅造成资源浪费和重复建设，而且制约了政务数据共享效能。

 “这些矛盾看似技术问题实为制度问题，反映了传统治理模式与数字时代治理需求之间的不平衡。”在刘旭涛看来，《条例》以制度建设为重点，明确建立健全管理体制“一盘棋”统筹、数据目录“一本账”管理、共享使用“一站式”服务、共享平台“一体化”运行的“四个一”制度设计，并提出了很多突破性、原创性举措。

其中，针对政务数据重复收集的痛点问题，《条例》第十九条明确，通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集。《条例》第四十条则指出，政务数据需求部门“重复收集可以通过共享获取的政务数据”的，由同级政务数据共享主管部门责令改正；拒不改正或者情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

张向宏告诉南都记者，企业和个人数据重复采集问题是一个长期存在的问题。同一数据被不同部门反复采集、重复收集，有的中小企业为了应付各政府部门频繁的、重复的数据报送要求，甚至成立专门部门，这无疑增加了企业的成本负担。

董学耕则注意到政务App乱象，称一些基层工作人员需要打卡二三十个App，不断向上提交数据，而“一个部门收集数据前，并不知道另一部门已经采集过了”。在他看来，政务数据重复收集、“数据找不到、看不懂、不会用”，究其原因在于缺乏统一的数据共享体系。

对此，《条例》作了专章规定，要求政务数据实行统一目录管理。政务数据目录应当明确数据目录名称、数据项、提供单位、数据格式、数据更新频率以及共享属性、共享方式、使用条件、数据分类分级等信息。

数据目录编制为何重要？董学耕告诉南都记者，“这好比你到图书馆找书，如果没有对图书进行A-Z的编号分类，则无从查起。数据也一样，需要编目分类。”

根据《条例》，政府部门应当按照法定的职权、程序和标准规范收集政务数据。如果政务数据收集工作涉及多个政府部门的，政务数据共享主管部门应当明确牵头收集的政府部门并将其作为数源部门。该部门需及时更新完善政务数据，并提供数据共享服务。

如何确定数源部门？张向宏认为，涉及企业注册信息的收集，可能由市场监管部门作为数源部门；涉及个人身份信息的数据收集，通常由公安部门负责；涉及社保数据，则往往归人社部门管理。

也就是说，政务数据共享主管部门确定数源部门时，主要考虑各部门法定职责和业务相关性。但是，由于各部门管理和服务的角度不同，业务不可避免地会有互相交叉部分。

张向宏说，在实际操作时，数源部门往往只会从自身数据需求出发收集相关数据，其他部门的数据需求难以兼顾，往往造成其他部门由于通过共享不能获取相关信息，而多个部门又向企业和个人重复收集的情况。

在他看来，要厘清数源部门的数据收集范围和界限，其中一个重要工作是严格按照各部门的职责范围划分，从而建立起不遗漏、不重复的全国一体化政务数据目录资源体系。

董学耕也提到，要按照“最小颗粒度”梳理清楚政府部门的职责目录。他分享了海南的做法，当地根据“三定方案”明确部门职责目录，并梳理已有或在建的信息系统，形成系统目录，再进一步探查和梳理数据目录——政府部门在履职过程中，都会有相应的数据会产生，并体现在系统的数据表里。

“形成‘三目录’后，我们还有‘三清单’。即各个部门根据业务需要提需求清单，再根据职责目录压实到相应的政务数据提供部门，那么需求清单和责任清单就匹配起来了。最后还有一个负面清单，主要指的是不予共享的政务数据。”董学耕说。

他注意到，此次《条例》将政务数据按照共享属性分为无条件共享、有条件共享和不予共享分成三类，并强调只有“法律、行政法规以及国务院决定明确规定的”，才属于不予共享类。这意味着，“部门规章、地方法规和规范性文件的规定，并不在政务数据不予共享的条件内，由此可避免出现自由裁量的情况。”

值得一提的是，《条例》还要求，上级政府部门应当根据下级政府部门履行职责的需要，在确保政务数据安全的前提下，及时、完整回流下级政府行政区域内的政务数据，并做好系统对接和业务协同，不得设置额外的限制条件。

清华大学教授孟庆国认为，这种明确、细致的工作流程，降低了共享工作中的“不确定性”，减少了“扯皮”的可能，能够有效提升政务数据供给效率。

张向宏则认为，这有助于优化基层服务，减少“证明难”问题。他向南都记者分析，政务数据回流后，基层政府可更便捷地调用户籍、社保等数据，避免让群众自行开具“奇葩证明”。比如办理子女入学时，学校可直接通过共享系统核验户籍和房产信息，无需家长提供纸质证明。

对于基层工作而言，这也能起到避免重复录入、减少数据冲突的作用。“过去不同部门对身份证号、日期格式等同一数据要求不同，导致反复修改。《条例》推行统一数据标准，将减少因格式不符导致的返工。”张向宏说。

他还提到，通过政务数据共享分析，政府可自动匹配符合政策条件的企业和个人，实现补贴、优惠等政策“精准直达”，免申即享。例如，小微企业可能自动获得税收减免，失业人员无需反复提交证明即可领取补助。

在张向宏看来，当基层获得完整数据支撑后，将有助于赋能基层创新，推动“数据驱动治理”，支持基层结合本地需求开发个性化应用，在精准识别困难群体、优化公共服务资源配置，提升治理效能。

要让政务数据“跑”起来，安全有序是基本要求。据南都记者了解，此前一些政府部门不愿、不敢把数据“供”出来的一个原因在于“怕担责”，担心数据在流通使用中出现安全风险。

此次《条例》提出，“谁管理谁负责，谁使用谁负责”原则，明确政务数据共享各环节安全责任主体，督促落实政务数据共享安全管理责任。

张向宏注意到，这一原则与此前相关的法律条例相比，去除了“谁提供谁负责”的表述，这从法律层面解除了数据提供方由于共享而承担的法律责任，从根本上缓解了其后顾之忧。

为扎紧政务数据安全篱笆，《条例》要求，政府部门应当采取技术措施和其他必要措施，防止政务数据被篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用。同时明确，要从严管控非必要采集政务数据行为，依法依规打击政务数据超范围使用、隐私泄露等数据滥用行为，并提到暂停共享权限等处罚措施，以及责令相关部门整改，依法处分有关负责人等法定责任。

《条例》的出台只是迈出政务数据共享的第一步，后续如何推动其有效落地？

张向宏建议，依据各自职责编制好各部门的政务数据目录，做到标准统一、安全规范、不遗漏、不重复，并且要及时维护、更新。要本着“共享是原则、不共享是例外”的原则，合理划分数据共享类型。同时加强绩效评估——将政务数据共享工作纳入各地方各部门的工作绩效考核范围，并按照考核结果，实行奖罚制度。

董学耕更关注《条例》落实的细节问题。他注意到，《条例》明确了政务数据的定义，是指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。

“何为工作秘密？这还需要进一步统一定义，至少作出相应的范围限定，建议通过后续的实施细则、解读及标准等，予以明确。”董学耕说。

此外《条例》明确，政务数据共享是指政府部门因依法履行职责需要，使用其他政府部门的政务数据或者为其他政府部门提供政务数据的行为。

也就是说，“政务数据共享限制在政务系统内部，但数据更大的价值，还是要拿出来为社会所用。”董学耕告诉南都记者，“要将数据作为一个科学体系，不能仅就共享考虑共享的问题，而要在建设政务数据共享目录、平台等过程中，同步考虑开放、开发利用等要求，避免重复建设。”

同时他关注到，《条例》提到，政务数据共享主管部门负责统筹推进政务数据共享工作，但并未涉及汇聚政务数据后的利用问题，建议在今后政务数据开放、开发利用等立法中体现。

董学耕认为，比如人口库、法人库的数据共享汇聚了，形成了更为丰富数据资源。未来如何使用这些数据，能否就此预知使用场景？如果仍然要不断申请数源单位审核，这将不利于政务数据的授权运营，推动数据赋能市场应用。

“数据共享、数据流通利用、数据管理是一个复杂而巨大的系统工程。”董学耕说，《条例》充分体现了政务数据共享的整体性、统一性，在落实过程中也要一以贯之，统筹谋划，统筹贯彻落实。

出品：南都数字经济治理研究中心

采写：南都记者李玲 发自北京

编辑：黄莉玲

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李玲

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南方都市报记者

黄莉玲

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