将于2025年12月1日正式实施的《广州市国土空间规划条例》（以下简称《条例》），被视为“全国超大城市首部国土空间规划地方立法”。其最大亮点，在于创设了规划委员会（简称“规委会”）“双二分之一”制度——明确专家、人大代表、政协委员和公众代表占比须超委员总数一半，且每次会议中这些代表的出席人数也不得低于与会委员的一半。

广州将这一比例以立法形式固化，不仅实现了多元主体的制度性“在场”，更确保其意见能够有效“发声”，将公众参与从惯常做法提升为刚性制度安排。

这既是广州响应国家规划体系改革的率先探索，也是一场指向决策内核的自我革新。“双二分之一”机制旨在强化规划的科学与民主成色，却也引发新的思考：如何平衡效率与民主？公众意见能否真正渗透决策流程？

有专家指出，制度设计的初衷并非制造对立，而是构建共治格局。程序正义如何转化为决策效能，仍待实践检验——这场“治理考验”才刚刚开始。

“十五运”浓厚氛围中的广州夜景。南都N视频记者 梁炜培摄

作为全国唯一开展市级国土空间规划先行先试的城市，广州此次立法具有探路意义。

2024年9月，国务院批复《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》，自然资源部就要求广州先行先试，为全国立法提供经验借鉴。在此背景下出台的《条例》，成为国务院批复首批总体规划后的首部市级立法，也是中央城市工作会议后首部相关地方性法规。

“双二分之一”制度作为其核心创新之一，是广州以程序刚性重塑规划决策机制，平衡权力集中与多元参与关系的关键设计。

《条例》专门设置了规委会这一议事协调机构，规定其委员构成中的非政府代表——包括专家、人大代表、政协委员及公众代表——比例必须超过50%。为确保实质参与，更进一步设定了会议机制：不仅须三分之二以上委员出席方可召开会议，且出席的非政府委员人数不得少于参会委员的二分之一；议题通过也须获得应到会委员二分之一以上的赞成票。

广州是我国较早对法定规委会制度进行探索的城市之一，自2006年成立首届规委会以来，其组织与议事规则持续完善，早期文件中已可见类似比例原则的雏形。

例如，2017年5月制定的《广州市城市规划委员会组成及议事制度》明确，专家与公众代表占比须超半数，每次参会人数应超委员总数三分之二，议题通过须有三分之二以上（含本数）与会委员投出赞成票。

2022年3月新修订的议事规则，进一步细化人员构成为政府委员17人、专家与公众代表25人，并强调除主任会议外，非政府委员参会人数应多于政府委员。

中国城市规划学会理事、华南理工大学建筑学院副院长王世福参与广州规委会会议多年，他对此向记者确认：“早期广州规委会会议就已遵循专家与公众代表占比‘二分之一’的惯例，不少城市同样沿用类似做法。”

此次《条例》将实践中成熟的“比例机制”上升为法律规范，彰显了广州推动城市规划从行政主导向多元共治转型的决心。正如广州市人大常委会法工委负责人所言，此举旨在“不走过场、不搞形式”，为各方参与规划决策、参与城市建设提供有力的法治支撑。

“双二分之一”制度之下，最具有突破性的规定，还在于规委会与政府决策关系的制度设计。

《条例》明确规定，政府在进行国土空间规划决策时，应当将规委会的审议意见作为首要参考。当决策意见与审议意见不一致时，政府应当暂缓决策，在进一步组织论证后方可决策。

这一规定使规委会审议意见从以往的“咨询参考”跃升为具有实质约束力的程序环节。那么，规委会的审议权覆盖哪些范围？

国土空间规划包括总体规划、详细规划和专项规划三个大类，均须经市规委会审议。其中，总体规划对生产、生活、生态三大空间布局作出总体安排，是指导城市建设的纲领性文件。

长期以来，城市规划领域存在“一任领导、一套规划”的痼疾。《条例》直面这一问题，通过“双二分之一”制度与严格的规划制定修改程序相结合，为规划稳定性提供了制度保障。

总体规划的编制和修改程序被严格规范。市级总体规划需经市规委会提出审议意见，经市政府同意后提请市人大常委会审议，此时应附市规委会全部审议意见。接着，再报省政府审查同意后，最终报国务院批准。

修改总体规划的条件同样严格。因上级国土空间规划变更、国家重大战略调整、行政区划调整、重大项目建设等情形需修改的，须经原批准机关同意后，方可按照原制定程序进行修改。

新制度从决策源头注入了稳定因素，使规划不因领导变更而随意变动。广州市城市规划协会会长潘安在公开评价中还特别提到，《条例》强调会议记录应全面如实反映审议过程中的不同意见，并与审议结果同步上报，有利于增强决策过程的透明度和问责性。

通过立法，广州将专家与公众参与深度嵌入城市规划决策核心，无疑是一次极具魄力的制度创新。然而，在追求决策科学性与民主性的同时，其实施过程也面临现实挑战。

“‘双二分之一’制度创新，相当于行政机关的自我革命，是对权力的自我设限，必然增加治理成本，甚至带来诸多不便”，华南理工大学公共管理学院教授文宏对南都N视频记者表示，但这正是广州对“人民城市人民建”理念的切实回应，也体现了这座城市一贯的开放包容精神。

文宏直言，加强多元参与有助益也有挑战。一方面，有助于在规划决策阶段融入多元的专业视角、保障公共利益的体现，也更能响应广大的民众诉求；另一方面，由于多元代表之间利益和视角各异，可能出现意见整合难度大、共识形成周期长等问题，对于实践性强、周期紧迫的规划项目而言，程序上的协调与效率可能面临挑战。

确保非政府委员兼具广泛的代表性和深厚的专业能力，是“双二分之一”制度能否实现其初衷的一大挑战。寻得既能代表特定群体利益或公共利益，又具备足够城市规划相关知识、能够进行理性判断和深入审议的公众代表，本身已是高度挑战。

这些非政府委员代表从何而来？根据2022年新修订的《广州市规划委员会组成和议事规则》，他们应当由来自城市规划、建筑设计、历史文化、经济、交通、市政、园林绿化等领域的专家和人大代表、政协委员、公众代表担任。

当年1月，广州市规委会计划启动换届时，在对外发布的专家和公众代表委员候选人推选工作通告中就明确，专家委员原则上需从事城市规划或相关专业领域工作十五年以上，熟悉本专业的国内外现状和发展方向；公众代表委员需熟悉本市规划工作情况或具有相关领域的工作经验，市人大代表或政协委员优先。

“从群体代表性来看，来自某一群体的代表，身份一致不代表意见一致。”文宏指出，来自特定行业或领域的专家和公众代表，既要兼顾专业性与广泛性，又要始终保持决策独立与中立，这对官方遴选与监督机制提出了近乎“双重标准”的严苛要求。

当专家与公众代表在规委会中拥有实质性话语权，城市规划不再只是技术图纸与管理工具，而成为共建共享的治理实践。然而，多元参与在提升决策民主性的同时，也可能给决策过程带来新的变量。

一方面，是协商成本与决策效率的平衡。协调政府委员与非政府委员之间、不同背景的非政府委员之间的多元视角和利益诉求，需要充分的沟通与协商，这可能拉长决策周期，在需要快速响应的议题上面临效率挑战。

另一方面，是从“意见”到“共识”的难度。规委会的审议意见是政府决策的“首要参考”，但当政府决策与规委会意见不一致时，制度设计要求政府“暂缓决策并进一步论证”。如何界定“论证”的深度与标准，避免陷入反复论证的循环，是平衡专业意见与行政决策权的关键。

会议议题须有市规委会应到委员的二分之一以上赞成方可通过，会否影响决策效率？文宏认为，从议事规则本身来看，确实可能拉长周期、降低效率。“但从长远效果来看，政策的价值体现在决策与执行的全过程。决策环节越多元、越充分，执行阶段的社会共识基础就越高。从这个角度看，慢就是快，而过早的快有时可能为后续执行埋下隐患。”

尽管《条例》赋予了规委会审议意见较高地位，但其实质性的约束力仍需在实践中观察、检验和强化。

“首要参考”是一个强有力的表述，但它毕竟不等于“决策依据”。确保政府在“进一步论证”后，不是以用行政意志简单地覆盖审议意见，而是进行真诚、深入的反思与吸纳，需要更细致的程序保障。

有资深规划人士在接受采访时坦言，从广州多年的城市规划实践来看，公众参与真正能够改变某一规划或重大项目决策的案例并不多见。若代表仅具象征意义，制度就容易流于形式。

公众参与同样存在“度”的考量。文宏援引公共决策中的精英理论指出，该理论认为公共政策往往更多反映精英立场，而非大众普遍意愿，这一观点具有一定现实参照。他举例称，不少城市的标志性建筑因其设计专业或前卫，在规划初期常常难以为大众立即理解和接纳。此时，若过度依赖公众参与，反而可能使具有价值的创新方案在规划之初便“夭折”。

“何时应尊重行政判断，何时应倚重专业判断，何时需充分引入公众参与，考验着执政者的智慧，需要在协调中寻求平衡。”文宏强调，在立法框架基础上，广州仍需持续完善配套实施细则，并在实践中检验、在过程中迭代，实现制度的持续优化。

上述资深规划人士还表示，制度提供了舞台，但公众代表能否演好角色，不仅取决于其个人能力，更依赖于能否获得充分、易懂的规划信息，以及是否有持续、透明的监督机制确保其意见被严肃对待。

总的来说，“双二分之一”制度是广州在面对超大城市治理难题时，提交的一份兼具创新和勇气的“法治答卷”。它根植于广州的城市基因，精准回应了其在规划稳定性、科学性和民主性方面的迫切需求。

尽管具体成效有待《条例》实施后观察，但这一制度无疑为广州迈向更高质量、更包容的城市发展，铺设了坚实的法治轨道。在这场治理现代化的实验中，广州不仅为自己，也为中国超大城市的规划治理探索了一条可能的新路径。

南都广州新闻部出品

采写：南都N视频记者 莫郅骅