日前，备受关注的检察公益诉讼法草案正在中国人大网公开征求意见，截至目前，已有14721人参与，提出44028条建议，为近两年公开征求意见的法律草案中，关注度最高的一部。草案共6章53条，对检察公益诉讼办案领域、原则、职权配置及办案程序等作出规定。

据中国人大网。

检察公益诉讼与社会公众利益息息相关，检察机关通过公益诉讼履职，让受损的公益得到及时保护，因此，检察公益诉讼首次立法即引发公众广泛参与和关注。

检察公益诉讼办案范围如何划定？调查收集证据等规定还应如何完善？南都N视频记者就此采访了公益诉讼领域检察官、法律学者。有学者表示，我国首次就检察公益诉讼进行专门立法，及时总结了过去十年探索实践，体现了制度完善的必要性。同时，草案回应了实践中调查取证刚性不足问题，通过强化调查权并配套法律责任，为检察机关顺利取证、提升公益诉讼办案质效提供保障。

检察公益诉讼助力城乡建设高质量发展。浙江湖州市吴兴区人民检察院的检察官（前）与吴兴区市场监督管理局的工作人员一起开展食品安全公益诉讼专项监督行动。    新华社资料图

检察公益诉讼首次专门立法，总结十年探索实践

10月24日，检察公益诉讼法草案首次提交十四届全国人大常委会第十八次会议审议。从顶层设计到实践落地、从局部试点到全面推开，检察公益诉讼制度已日臻成熟，草案首次提交人大审议，也标志着我国检察公益诉讼制度法治化迈出关键一步。

草案共6章53条，对检察公益诉讼办案领域、原则、职权配置及办案程序等作出规定。

在办案领域方面，草案分项列举现行法律规定的14个领域，新增实践中较为成熟的文化遗产保护、国防和军事利益保护两个领域，并以“法律规定的其他公益诉讼案件”作为兜底。在规范完善诉前程序方面，草案明确检察机关提出检察意见及行政机关回复、整改等程序，规定检察机关办理行政公益诉讼案件时应加强与行政机关的沟通。

同时，草案明确检察公益诉讼管辖，包括分别明确检察机关办理行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的管辖，分别明确人民法院审理检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的管辖，以及对移送起诉作出规定。此外，草案合理配置检察机关办案职权，其中规定检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的调查组织、调查方式等。

南都N视频记者注意到，检察公益诉讼法草案自10月28日在中国人大网公开征求意见，截至目前，已有14721人参与，提出44028条建议，为近两年公开征求意见的法律草案中，关注度最高的一部。

西北政法大学检察公益诉讼研究中心执行主任付玉明认为，草案之所以受到各界广泛关注，首先在于它是我国首次就检察公益诉讼进行专门立法，及时总结了过去十年探索实践，体现了制度完善的必要性。例如，草案第一条开宗明义地规定立法旨在保护国家利益和社会公共利益，保障和规范检察公益诉讼依法开展。

“过去公益诉讼制度散见于民事诉讼法、行政诉讼法等法律，亟须通过统一立法整合提升。正因如此，社会各界高度认同制定本法的必要性和紧迫性。”付玉明称，可以说，草案凝聚了检察公益诉讼的发展成果，顺应了司法实践和人民群众对公益保护的期待，立法必要性不言而喻。

湖州市吴兴区人民检察院检察官带领小学生参观未成年人检察办案区、公益诉讼快速检验实验室等，以增强学生们的自我保护意识。    新华社资料图

建议进一步拓展案件范围，涵盖更多弱势群体和新兴领域

公益诉讼办案范围如何划定，是立法中讨论和关注度较高的议题。草案采用“列举+兜底”的立法方式界定案件范围，列明了生态环境、食品药品安全等16个公益诉讼办案领域，并以第十六项“法律规定的其他领域”作为兜底条款。

办案范围划定为何重要？付玉明表示，办案范围直接关系检察公益诉讼职责边界，明确范围才能保障检察机关既不缺位也不越权地守护公益。

湖北省黄石市检察院公益诉讼检察部主任梅帅认为，办案范围的划定，可以明确检察公益诉讼法保护的国家利益和社会公共利益的范围，对属于办案范围的公益侵害行为，可以通过检察公益诉讼制度进行保护。同时，办案范围也明确了行政机关和司法机关在公益保护领域的履职边界，对属于办案范围的公益侵害行为，行政机关、检察机关、审判机关各司其职、相互制约、相互监督，共同守护。

在梅帅看来，检察公益诉讼法草案采取“列举+兜底”的方式，将现行法律规定的领域、实践中较为成熟的领域进行列举，并以“法律规定的其他领域”作为兜底，具有范围明确、边界清晰的特点。

西北政法大学检察公益诉讼研究中心研究员安军宇认为，“列举+兜底”的设计兼顾了明确性与开放性：列举规定确保将公众最关切的领域纳入保护，兜底条款则为新兴领域和未来立法预留了空间。这种立法模式弥补了以往法律依据分散的不足，并为今后拓展检察公益诉讼范围预留了余地。因此，以列举结合兜底的方式规定办案范围是审慎而必要的，有助于提升制度弹性和适应性。

但梅帅也提到，以“法律规定的其他领域”作为兜底，面临“只有先有办理案件、先积累丰富的实践样本才能上升为法律规定”和“只有法律有规定，才能办理案件”的矛盾。检察公益诉讼法出台后，还需要根据实践的发展继续完善，需要检察公益诉讼保护的国家利益和社会公共利益是需要动态调整的，需在对案件领域进行限定的同时，保持一定的开放性。

草案一审中，有多位代表委员建议将“劳动者权益保护”纳入案件范围。谭成旭委员对此表示，“全国人大常委会审议工会法执法检查报告时明确提出‘探索建立劳动者权益保障公益诉讼制度’，在检察公益诉讼法中作出前瞻性规定，彰显中国保障人权的制度创新和优势，也满足劳动者权益保障对司法实践的迫切需求。”

还有代表委员建议将更多领域纳入公益诉讼范围，如巴莫曲布嫫委员建议将“反垄断”修改为“反垄断和反不正当竞争”；林锐委员建议将网络安全纳入范围；王建武委员提出公共卫生安全领域也需关注。

安军宇也对此建议，进一步拓展案件范围，涵盖更多弱势群体和新兴领域，如劳动者权益保护、网络安全等，避免遗漏。

明确检察意见整改时限，增强制度刚性

检察公益诉讼案件中，‌绝大多数案件在诉前的“检察建议”环节得到解决，通过检察建议，促进行政机关主动纠错，在诉前实现公益保护目的。最高检发布的数据显示，2024年，检察机关向行政机关提出公益诉讼检察建议78.4万件，回复整改率达98.7% 。

草案明确将“检察意见”作为提起公益诉讼的前置环节，并明确督促、整改等环节。如草案第二十条规定，检察机关发现行政机关违法致公益受侵害时应提出检察意见。草案第二十二条规定，行政机关收到意见后须在法定期限内整改并书面反馈，期限一般为60日，紧急情形为15日。若整改期限届满仍未纠正，则检察机关应在6个月内提起诉讼。

草案中的“检察意见”与司法实践中的“检察建议”有何区别？付玉明认为，“检察建议”是检察公益诉讼必经的诉前程序，作用在于促使行政机关在诉前先行纠正违法，保护公益。以往多采用“检察建议”，草案改用“检察意见”并细化程序，增强了该程序的刚性。“检察意见”比“检察建议”具有更强的法律约束力，其刚性体现在明确的整改时限，促使行政机关整改。

梅帅还注意到，检察公益诉讼法草案规定了发出检察意见前，应当与行政机关进行沟通的规定。“这样规定，有利于及时实现公益保护目的和提高办案效率，比如经沟通行政机关迅速依法履职，检察机关尚未制发检察意见，公益就得到了保护。同时，有利于提升检察意见的精准性，比如有的行政履职专业性强、复杂度高，行政机关的意见可以帮助检察机关准确认定事实、正确适用法律、有力推进履职、有效促进整改。有利于促进行政机关对检察意见的认同，保障公益诉讼的刚性。”

强化调查权，为检察机关顺利取证提供保障

司法实践中，检察公益诉讼在调查收集证据的程序、范围、方法等方面缺乏具体规定，导致检察机关在操作中难以形成统一的标准，也面临办案阻碍。

对此，草案用四条对检察机关调查收集证据范围等作出规定，明确人民检察院进行调查时,应当依法、客观、全面收集证据。可以采取询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取有关文件和资料等必要的方式收集证据，不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。同时规定，被调查单位和个人的配合协助义务，以及拒绝或者阻碍调查的法律责任。

梅帅认为，依法、全面、客观调查收集证据，是准确查明案件事实、正确适用法律的基础，是案件质量的保障，是实现公益保护实效的前提。但实践中，在涉及重大公益损害问题时，存在有关单位和个人拒绝或阻碍检察机关调查取证的现象。

付玉明表示，实践中，检察机关在办理公益诉讼案件时，面临取证难问题，由于缺乏调查权，也会导致案件难以推进。草案赋予检察机关向有关单位和个人调查取证的职权，要求有关单位和个人配合，不得拒绝阻碍，并禁止检察机关采取强制措施。草案还明确要求两名以上工作人员持证调查，保证取证合法规范，同时，规定检察机关依法收集的证据具有法律效力，对拒绝、阻碍调查的，可责令协助并依法追究责任。上述规定回应了实践中调查取证刚性不足问题，通过强化调查权并配套法律责任，为检察机关顺利取证、提升公益诉讼办案质效提供保障。

梅帅建议，检察公益诉讼法草案可吸收《民事诉讼法》（2023年修正）第一百一十四、第一百一十七条的规定，明确“有关单位和个人拒绝或者阻碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以责令其履行协助义务，经责令后无正当理由仍不履行的，可以予以罚款：对罚款后仍不履行协助义务的，可以予以拘留”，或规定“有关单位和个人拒绝或者阻碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可建议人民法院证据保全，对符合证据保全条件的，人民法院应当予以证据保全。”

采写：南都N视频记者刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠