机遇与红线并存，地方政府投资基金如何应对新变局？

过去数年间，地方政府投资基金在经历规模快速扩张的同时，也伴随着粗放设立、区县盲目跟风以及区域间同质化内卷等问题痛点。当时间步入2026年，随着国家级创投引导基金的正式启动，以及倒逼全行业高质量发展的多个国家级新政全面落地，地方国资的产融协同正迎来向深层进化、向高质量发展转型的关键节点。

近期，南都湾财社推出“产融新生态”系列专题报道，聚焦产融协同发展新趋势下，各地政府投资基金、产业投资母基金、国资产投集团等产融机构，如何通过创新机制、深化资源整合、协同产业赋能等手段打造“新产融”平台，营造面向新质生产力、高质量发展的产业投资新生态。

从 2026 年全国两会政府工作报告中关于“高效用好国家创业投资引导基金”“政府投资基金要带头做耐心资本”的定调，到资本市场上国资背景硬科技项目 IPO 的密集爆发，在市场环境与顶层设计的共同驱动下，国资产融行业正在多个层面迎来可观可感的新变局。与此同时，悬顶的纪法红线与来自中央层面的典型通报，也在刚性重塑着地方政府不与市场化资本争利、不影响全国统一大市场建设的决策边界。

一进一退、一宽一严之间，国资新产融的整体逻辑正在经历一次根本性的版本升级。

退出破冰：市场环境重构畅通国资产融“活水循环”

后端一通，前端皆活。长期以来困扰一级市场的“退出堰塞湖”、财务回款乏力，乃至投资成效难验证等问题，在2025年以来逐步得到扭转，这构成了当前整个国资产融大变局的重要市场环境背景。

一方面，硬科技企业正迎来密集向资本市场冲刺的兑现期。仅2026年5月，就有国产DRAM龙头长鑫科技科创板IPO顺利过会、国产3DNAND闪存龙头长江存储完成上市辅导备案、国产算力龙头超聚变的IPO申请获正式受理等。这一大批带有浓厚地方国资和政府引导基金持股属性的巨头接连叩关资本市场，其意义不仅在于为市场带来了多个千亿级的财富新神话，更在于为国资产融的可持续循环提供了信心和标杆。

标杆性案例层出的同时，市场数据同样给出印证。相关行业机构数据显示，2025年，共170家具有VC/PE投资背景的中企实现上市，同比上涨27.82%，IPO账面退出回报规模达到4318亿元，比2024年上涨116%。同时，港股市场在2025年推出“科企专线”并持续优化上市制度，也重新激活了科技类项目的上市预期。2026年以来，港股、A股IPO市场更是持续火热，德勤数据显示一季度港股新股数量同比增长167%，A股也实现新股上市数、融资额双增。

此外，偏向单一IPO退出路径的传统依赖也正在被打破。一系列国家政策和地方政策已经明确，“用尽量短的投资周期退出获得最大财务回报”本身并不是作为“耐心资本”的国资产融的主要目的。在“投早投小”与硬科技攻关的长线投资导向下，国资产融更多追求的是产业生态的可持续落地，这就让传统的“募投管退”后端环节从纯粹的资本利得计算变成了一场风险置换与产业赋能的“接力跑”。也让更多元的后端循环路径得以激活。

具有明确风向标意义的事件发生在今年初，紧接着国家级创投母基金落地之后，国家发改委明确表态研究设立“国家级并购基金”，传达出以顶层设计引导并购基金发展的信号。而在地方层面，近两年来也有多地国资产融密集组建并购基金、参与重大产业项目并购。面对早年各地政府投资暴露出的“多、小、散”格局，新一轮并购在避免投资浪费、促进资源优化，通过国资产融推动真实的“产业整合”与“强链补链”，其价值已得到认可。

这种多元退出路径的畅通，已给国资产融的募投前端带来了切实的正向激励。据了解，此前一级市场项目估值普遍承压甚至下调的情况目前已出现明显扭转，不少高科技产业链赛道的项目重现新一轮融资估值翻倍热潮。与此同时，专项投资基金在地方国资以及产业资本层面的再度走热，也展现出各地国资产融目标明确、资金充足的底气。

募投变阵：整合转型与机制创新齐头并进

在后端循环能力与市场信心修复的支撑下，今年以来，前端的国资募投模式正在加大力度探索机制创新，无论是在资金来源、统筹组建上，还是在包括存续期、出资比例等管理机制上，都有明显的新突破或新变化。

比如在管理机制里十分关键的投资基金存续期上，长期以来，传统创投基金通行的“5+2”或“3+2”存续期限，在动辄需要十年以上研发周期的硬科技与原始创新面前一直存在不匹配问题。今年以来，在“壮大耐心资本”的顶层定调下，不设固定存续期的永续母基金与常青引导基金正密集登场。

例如，刚刚正式启动的广东省战略性新兴产业投资引导基金明确提出实行长期经营、不设固定存续期，并建立省财政长期稳定投入和回收资金循环滚动投资机制；西安高新新兴产业投资基金将存续期从30年调整为“长期/永续”；北京怀柔区政府投资引导基金也宣布不设存续期等。这种向常青基金模式的显著转变，有望推动政府投资基金从期限约束型的财政工具，真正转向能够陪伴产业周期生长的长期资本引擎。

而从各地新一轮政府投资基金组建的出资方和来看，也可发现在地方产业转型的迫切需求下，地方国资产融平台正扮演起越发重要的角色。据相关机构统计，目前全国已有超过600家城投公司宣布退出政府融资平台，超过200家更名为“产业投资”或“科创产投”集团。在这场从城建投资向产业投资的大迁徙中，不少缺乏直接产业整合和硬科技研判经验的城投平台，选择成为国资产融平台的出资方。

另一大变局则是基金整合与存量扩募正在全国各地上演。在国办“一号文”关于整合优化存量基金的引导下，今年以来，多地倾向于集中力量做大做强已有的核心优势产融平台。例如上海未来产业基金规模从100亿元扩募至150亿元，扩募资金更是罕见地引入了地方政府专项债券，开创了财政创新组合拳的先河；横琴粤澳深度合作区产业投资基金总规模由100亿提升至300亿；海南自由贸易港建设投资基金、上海浦东引领区基金的出资额也相继实现了翻倍或数倍的爆发式增长。将散落的财政资金收拢，向具备战略纵深的“航母舰队”集群扩募，正成为地方产融化零为整的新趋势。

创新红利：新投融资环境下的产融新生态升维

随着2025年《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》、《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》、《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》三大新政落地，多地政府正围绕推动国资产融基金从简单规模扩张转向高质量发展展开积极探索。而这些机制创新也正转化为整个国资产融行业发展的机遇动能。

在国务院发展研究中心金融所副所长陈道富看来，传统的基建与制造业投资扩张模式已接近阶段性峰值。未来的投资方向将更加侧重于人工智能、数字经济等底层改造性强的战略赛道。这类新兴领域具有高度不确定性、回报周期长、现金流模式不清晰等特点，难以继续依赖过去以土地财政和地方融资平台为核心、以债务型资金为主要驱动力的旧有投融资模式。

但这恰恰为政府投资基金、险资股权投资、银行AIC等新型工具提供了历史性的制度创设机遇。通过探索并构建一套面向未来、风险共担、评价多元、资金期限更长的“新投融资体制”，各类国资得以跳出传统的路径依赖，在服务国家战略与产业升级的大局中重新定位角色。

从财税体制改革和地方政府行为激励的视角来看，地方政府的投资逻辑正在经历一次根本性的升维。随着国务院办公厅明确提出“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，地方产融正式迈入了生态赋能新阶段。地方产业投资不再是简单的“买企业招商”模式，而是需要通过深度的资源整合，构筑“产业链+链主企业+产业基金”的运作机制，实现“落下一子、激活一链”的乘数效应。

具体到细节层面，在中国国际科技促进会母基金分会会长唐劲草看来，当前各地重点探索方向可总结为“六宽一高”，即宽注册、宽出资、宽到资、宽返投、宽激励、宽容错，高效率。唐劲草认为，这些机制创新的核心是通过市场化、柔性化的运作调整，打破发展桎梏、释放政策红利。

以市场高度关注的考核机制为例，过去政府引导基金常被市场诟病“不够耐心”，本质上是因为单一年度审计和“亏损追责”的KPI悬在头顶。而今年多地明确对早期投资给予高额亏损容忍，甚至采纳“单项目允许全亏”的免责机制。这种机制变革从实操层面解开了投资团队不敢投、怕担责的束缚，也给了国资产融一展身手的新空间。

廓清红线：两大案例警示地方政府投资政绩观

当资本市场的火热与地方产业转型的迫切需求再度带动起地方国资产融发展热潮，一个关键问题也随之浮现：如何避免重现此前地方政府投资基金盲目扩张、低效竞争的局面？

在顶层设计层面，2025年以来一系列政府投资基金相关新政出台，其中的限制性、禁止性条款，清晰画出了多条红线。国家层面评价指标体系的建立，也给出了清晰的导向指引。

如国办“一号文”明确指出，政府投资基金应当聚焦科技创新和产业发展，不以招商引资为主要目的设立基金，并对地方新设基金、特别是县级政府新设基金作了严格限制。在发改委出台的《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》指标体系中，“推进全国统一大市场建设情况”占10分，明确将“是否存在限定对本区域进行返投情况（3分）”、“是否存在附加注册地迁移条件对企业进行投资（3分）”等列入重点考察指标。

同时，今年以来，两起来自中央层面的典型问题通报，直指“金融招商”、政府引导基金、地方国资收购上市公司等领域，也对地方政府给出了明确的警示。

其一是中央纪委国家监委对违反中央八项规定精神典型问题进行的公开通报中，指出重庆市政府原党组成员、副市长江敦涛在担任山东省淄博市委书记期间，强势推进“金融招商”，未经评估论证和集体研究，违规引入私营企业，安排国有企业融资并设立政府引导基金，由私营企业主导使用，因疏于监督管理，造成巨额国有资金损失风险；此外，其在明知财政可支配收入不足的情况下，强推硬上多个项目建设，导致新增巨额地方债务。

其二是中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅典型问题通报中指出，江西省某市在2020年9月为完成上级下达的企业上市“倍增计划”，未经充分论证评估、深入调查核实，由国有企业出资收购省外某上市企业股份并成为其控股股东，之后将该企业由外地迁至某市。该企业主营业务与某市产业契合度不高，并长期存在严重财务造假问题，但某市仅用3个多月时间就完成收购工作。2020年底该企业出现资金困难后，某市多次给企业借款，甚至在发现企业往年财务造假后仍进行借款。2023年7月，该企业最终退市，造成巨大经济损失。

总的来看，相比数年前政府投资基金刚刚兴起、规模快速扩张的阶段，如今各项制度的刚性约束正全方位搭建起来。这些红线案例的廓清，并非为了抑制国资产融的整体活力，而是通过确立明晰的法治化、市场化边界，倒逼地方政府与国资平台立足本地财政实际与产业禀赋，在服务实体经济高质量发展的科学轨道上审慎谋划。

采写：南都·湾财社记者 徐劲聪