23万亿私募迎强监管！国办发文严控新设政府投资基金

6月5日，国务院办公厅发布《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），作为私募基金领域“1+N+X”政策制度体系的纲领性文件，对私募基金加强监管、防范风险、促进高质量发展作出全面部署。

针对当前部分政府投资基金和国有企业投资基金出资人责任落实不到位，以及部分私募基金成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具等突出问题，《指导意见》明确提出“县区原则上不得新设政府投资基金，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”，引发市场高度关注。

23万亿市场规模亟待规范

据中国证监会数据，目前我国私募基金规模达23万亿元，占国内资产管理业务总规模的15%，已成为资本市场和经济运行中的重要参与力量。私募股权、创投基金累计投资项目数量达23.7万个，形成股权资本13.7万亿元，投资新经济领域项目超10万个，投资本金4.7万亿元，近九成科创板上市公司上市前得到了私募股权、创投基金的支持。私募证券基金在A股成交量占比已达10%至20%。

然而行业“大而不强”，募资结构失衡，部分国资基金偏离功能定位，募投管退各环节均有短板。证监会新闻发言人指出，一些行业机构质量不高，个别甚至成为违法犯罪工具，行业风险仍时有发生，并与其他领域交叉传导。正是在这一背景下，国务院适时出台《指导意见》，着力加强部际央地监管协同，构建风险化解长效机制。

政府投资基金“开闸”变“严控”

针对政府投资基金定位失焦、重复设立、功能发挥不充分等问题，《指导意见》在源头防控方面作出多项重大制度安排。

在严控增量层面，《指导意见》明确要求“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”。省级和计划单列市政府加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合。

在规范存量层面，《指导意见》明确了跨部门协同监管框架：国务院财政部门履行政府投资基金出资人职责，加强预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计，严肃财经纪律；国务院发展改革部门强化信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对基金投向的指导评价；国务院证券监督管理机构进一步明确登记备案要求，依法依规开展监管。县级以上地方人民政府按照“谁发起、谁批准、谁负责”的原则，切实履行管理职责，督促政府投资基金规范运作。

在压实国有企业主体责任方面，《指导意见》提出严把入口关，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动运作低效基金整合重组；压实国有企业主体责任，督促基金管理人切实遵守私募基金监管规则，建立健全符合国有企业投资基金规律的运营模式，防止失管失控和国有资产流失。同时，《指导意见》要求国有企业建立完善全流程信息化管理系统，加强对底层项目和资产的穿透管理，规范基金投向、退出管理，并建立健全以长期经营业绩和功能作用发挥为导向的激励约束制度。 

私募基金成为新型腐败工具引警惕

值得关注的是，《指导意见》将“部分私募基金成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具”列为亟待解决的突出问题，并在“总体要求”中明确写入这一表述，显示出监管层对这一风险的深刻认知和高度警惕。

从监管部门公开通报的情况看，部分私募基金管理人从事与私募基金管理相冲突或无关的业务，有的利用在管基金进行利益输送，有的利用管理人资质实施或配合开展违法犯罪活动，个别机构甚至沦为犯罪工具。

深圳证监局在2025年通报中指出，辖区有证券类私募机构开展投资课程销售、期货公司客户推荐等业务获取返佣，甚至与多家关联公司混同办公，从事易经算命、知识付费、修订家谱等与私募基金管理无关的业务。这些乱象进一步印证了《指导意见》所强调的“部分私募基金成为新型腐败和隐性腐败工具”并非危言耸听。

在具体案件方面，2025年12月，浙江优策投资管理有限公司因违规挪用基金财产、报送虚假信息等严重违法违规行为，被浙江证监局罚款2100万元，对3名责任人员罚款1425万元，对实际控制人采取终身证券市场禁入措施。此外，证监会有关部门负责人曾在2025年12月对外披露，近5年已出清违法违规及“僵尸”机构超8000家。

全方位构建综合监管体系

《指导意见》还明确提出，推动修订《证券投资基金法》，推动出台办理涉私募基金犯罪案件的司法文件，制定私募基金管理人监管、信息披露、资金募集、强制托管规则，出台规范私募基金“对赌协议”制度安排，全面构建以行政监管为主、自律管理为辅的私募基金监管体系。

在监管手段上，《指导意见》将私募基金全面纳入“吹哨人”制度，设置举报通道，强化“吹哨人”信息保护，依托社会治安综合治理体系开展网格化排查，对各种逃避金融监管、违法违规从事私募基金业务的行为做到“早发现、早处置、早打击”。

在风险处置方面，对有重大违法违规行为的私募基金管理人坚决予以注销，推动不符合要求私募基金和企业主体“双出清”。据证监会披露，2023年至2026年一季度，证监会对1805家私募基金管理人及相关主体采取行政监管措施，对97家进行行政处罚，将86条涉嫌犯罪线索移送公安机关；中国证券投资基金业协会共注销5444家私募基金管理人登记。

扶优限劣推动行业高质量发展

《指导意见》在加大监管力度的同时，亦对私募基金行业高质量发展的方向作出了明确引导。在资金端，支持投早、投小、投长期、投硬科技的私募股权基金和创投基金，推动耐心资本与科技创新深度融合；在退出端，进一步畅通多元退出渠道。在入口端与出口端的各项措施相互配合下，私募基金行业“有进有出”的扶优限劣机制将逐步完善，引导社会资本精准流向科技创新和实体经济重点领域。

证监会表示，下一步将制定落实《指导意见》的三年行动方案，完善私募基金领域“N+X”规则体系，加强分级分类监管、穿透式监管，提升监管效能，开展专项行动从严惩处重点领域违法违规行为。同时，证监会将积极会同宏观政策部门、国资及行业主管部门、金融管理部门、公安机关、地方政府等，推动构建私募基金协同监管长效机制。

从“严控县区新设政府投资基金”到“惩治新型腐败与隐性腐败”，从“强化出资人责任”到“建立吹哨人制度”，《指导意见》系统性地回应了私募基金领域长期存在的痛点和难点。一个更加规范、透明、高效的私募基金市场生态正在加速形成，而监管效能的提升，最终将为私募基金赋能实体经济、支持科技创新提供更坚实的制度保障。

采写：南都·湾财社记者 罗曼瑜