检察公益诉讼法二审纳入劳动者权益保护，能否规范企业用工？

近日，检察公益诉讼法草案二次审议稿在中国人大网公布，公开向社会征集意见，相较于草案一审稿，二审稿对检察公益诉讼的案件领域、案件管辖、诉前程序等内容作出修改。

相较于草案一审稿，草案二审稿对检察公益诉讼案件领域作出明确划分，在第一章第三条分别列明行政公益诉讼和民事公益诉讼范围。有检察官对此表示，拆分两类检察公益诉讼诉讼案件范围，是对现行各类单行法律已有的赋权条款精准对应、整合平移。

但也有观点认为，目前个人信息、反垄断、英烈保护等领域，检察机关已经开展了大量行政公益诉讼实践，明确划定上述领域仅能提起民事公益诉讼，或压缩检察机关对公权力的监督空间。

近年来，就业歧视、算法侵权等劳动者权益保护相关问题备受关注，草案二审稿将“用人单位等侵害众多劳动者合法权益的行为”纳入检察机关民事公益诉讼案件范围，此项修改也成为二审稿一大亮点。有检察官对此表示，通过公益诉讼的刚性约束，能够强化对用人单位违法行为的监督力度，倒逼企业规范用工行为，促进劳动法律法规的全面落实。

检察公益诉讼法草案二次审议稿在中国人大网公布，公开向社会征集意见。

首次公开征求意见收到超18万条意见，近年人气最高

去年10月24日，检察公益诉讼法草案首次提交全国人大常委会会议审议，从顶层设计到实践落地、从局部试点到全面推开，检察公益诉讼制度已日臻成熟，专门立法也标志着我国检察公益诉讼制度法治化迈出关键一步。

检察公益诉讼与社会公众利益息息相关，检察机关通过公益诉讼履职，让受损的公益得到及时保护，检察公益诉讼首次立法也引发公众广泛参与和关注。

全国人大常委会法工委发言人黄海华在记者会透露，本届以来，全国人大代表高度关注检察公益诉讼立法，提出了不少议案建议。2026年，高继明等31名代表提出了关于制定检察公益诉讼法的议案，刘永志、吴梅芳、时侠联、则悟、史玉东、罗春梅、马一德等代表提出8份关于检察公益诉讼立法的建议。

黄海华还透露，2025年10月28日至11月26日，草案向社会公开征求意见期间，在中国人大网共收到48996人次提出的186155条意见。南都记者也关注到，检察公益诉讼法草案为近年来公开征求意见的法律草案中，关注度最高的一部。

“草案修改完善过程中，苗伟、萧志伟等全国人大代表建议，进一步完善检察公益诉讼案件领域。朱山、许庆民等全国人大代表建议，增加涉外检察公益诉讼条款，为开展涉外检察公益诉讼提供法律依据。还有一些代表建议完善行政公益诉讼诉前整改期限的有关规定。有的社会公众建议增加规定行政、民事公益诉讼的诉讼请求类型，以及民事公益诉讼调解应遵循的原则等。”黄海华表示，对上述意见，全国人大常委会法工委做了认真研究，拟对相关内容作出完善。

划分案件领域，区分行政公益诉讼与民事公益诉讼

南都记者关注到，相较于草案一审稿，草案二审稿对检察公益诉讼案件领域作出明确划分，在第一章第三条分别列明行政公益诉讼和民事公益诉讼范围。

上海市黄浦区检察院副检察长林仪明认为，草案二审稿将检察公益诉讼诉讼案件范围以行政公益诉讼和民事公益诉讼分别表述，是对现行的各单行法律已有赋权条款的精准对应、整合平移。

他举例称，在个人信息保护法、英烈保护法、反垄断法中，授权检察机关提起民事公益诉讼，未赋予行政公益诉讼权限，因此，草案二审稿直接将上述领域统一划入民事公益诉讼范畴。再比如，行政诉讼法第二十五条第四款规定国有财产保护、国有土地使用权出让两大领域可开展行政公益诉讼，这两类领域在其他单行法中没有民事公益诉讼规定，二审稿由此将上述领域仅列为行政公益诉讼受案范围。

林仪明还关注到，法条列明的民事公益诉讼覆盖领域范围更广，包括个人信息保护、反垄断、英烈保护等内容，也体现立法机关对检察机关发挥民事公益诉讼职能作用寄予更高期待，

“分开单列、适度区分，有利于发挥各自制度价值和治理效能。”湖北省黄石市检察院公益诉讼检察部主任梅帅告诉南都记者，从制度规律看，行政公益诉讼通过督促行政机关依法履职，来保护国家利益和社会公共利益，而民事公益诉讼通过追究责任主体民事责任，来保护国家利益和社会公共利益。

区分民事公益诉讼与行政公益诉讼，也将直接影响检察办案效率。梅帅认为，区分之后，公益诉讼案件分流更顺畅、举证责任更清晰、法律适用更精准、裁判执行更有力。比如，立案阶段即可根据案件性质准确判断诉讼类型，诉前程序也更有针对性，行政公益诉讼突出检察建议的督促功能，民事公益诉讼突出诉前公告的补充功能。

梅帅表示，基层办案人员不再需要在一部法律的条款中反复辨析“是行政还是民事”，分开单列后，行政公益诉讼归行政框架、民事公益诉讼归民事框架，各依其法、各行其道，法律适用的确定性大幅提升，有效降低了案件定性的争议空间，提升了办案效率。

但也有检察官认为，目前在个人信息、反垄断、英烈保护等领域，检察机关已经开展了大量行政公益诉讼实践，通过及时督促行业主管部门履职，推动化解大量行业性、系统性公益损害问题，但二审稿明确划定上述领域仅能提起民事公益诉讼，压缩检察机关对公权力的监督空间。

上述检察官表示，我国治理体系下政府覆盖社会治理全部领域，绝大多数公共利益受损问题，最优解决路径是督促行政机关开展行政执法、及时止损；民事公益诉讼审理周期长、救济效率偏低，不符合公益快速保护的原则。因此，建议立法不必硬性区分行政、民事公益诉讼，只需明确划定检察机关可开展公益诉讼的重点领域，由办案机关结合实际情况，自主选择行政或民事诉讼路径。

侵害劳动者合法权益拟纳入检察民事公益诉讼法定领域

近年来，就业歧视、算法侵权等劳动者权益保护相关问题备受关注，此次检察公益诉讼法立法进程中，也不断有声音呼吁将“劳动者权益保障”纳入检察公益诉讼。为回应这一呼吁，草案二审稿将“用人单位等侵害众多劳动者合法权益的行为”纳入检察机关民事公益诉讼案件范围，此项修改也成为草案二审稿一大亮点。

林仪明认为，维护劳动者合法权益事关公平正义，连着千家万户的安稳日子，更影响这社会和谐稳定与经济高质量发展。当下劳动者权益保护存在多重现实痛点，如农民工工资被拖欠、劳动安全保障不到位、“996”超长工时等问题不同程度存在。而在新就业形态保障方面，外卖、网约车等灵活就业群体规模庞大，多数未签订规范劳动合同，社保、人身安全保障缺失。劳动者在送餐、接单途中发生交通事故后赔付能力不足，缺少兜底保障。此外，平台算法不时侵害劳动者权益问题也多次引发关注。这些问题既可以依靠行政机关监管介入，也需要检察机关作为外部力量介入，推动平台用工规则合理化。

林仪明还表示，此前单行法尚未明确赋权检察机关在劳动权益保障领域开展公益诉讼，本次立法为检察机关办理劳动公益诉讼提供了法定依据。从群体特性来说，劳动者受害群体规模大，但单个受害者损失金额小，个人维权成本高、起诉意愿弱、维权能力不足。检察机关作为法定公益代表人，能够集中力量维护劳动者的合法权益。此外，检察公益诉讼还可以节约司法资源，通过一件劳动公益诉讼规范全行业用工规则，从源头减少大批量劳动者单独提起个体劳动诉讼，分流司法压力。

梅帅也提到，实践中，劳动者与用人单位往往处于力量不对等地位，当众多劳动者权益受到侵害时，个体维权面临举证难、成本高、救济不充分等问题，而现有民事侵权救济主要针对个体权益，难以全面覆盖众多劳动者合法权益受损情形，而大量诉讼案件也会导致“诉讼爆炸，法院不堪重负，且重复审理大量同质案件也使得司法资源的利用效率十分低下”等问题。

南都记者也关注到，从实践探索来看，检察机关已依托法定领域探索办理一批劳动者权益保障公益诉讼案件，如最高检于2024年底部署开展为期一年的新就业形态劳动者权益保障公益诉讼检察监督活动，共立案办理相关领域公益诉讼案件600余件。

“将劳动者权益保护纳入公益诉讼，能有效弥补一般民事诉讼和行政监管的不足，填补制度短板，拓宽了劳动者集体权益的救济渠道，弥补了个体诉讼的局限性。”梅帅称，通过公益诉讼的刚性约束，能够强化对用人单位违法行为的监督力度，倒逼企业规范用工行为，促进劳动法律法规的全面落实。

值得一提的是，草案二审稿还明确，对社会普遍关注的民生领域案件，如未成年人、妇女、老年人和残疾人等法律规定的特定群体权益保障，同时，与一审稿相比，草案二审稿在案件范围中取消了“无障碍环境建设”的规定。

梅帅认为，这一调整可能是出于立法体系协调的考虑。草案第二条规定，本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定。无障碍环境建设法第63条规定了检察公益诉讼条款，因此，检察机关可以直接依据该法提起公益诉讼。而在无障碍环境建设法已有规定的情况下，在检察公益诉讼法中不再重复写入，是符合立法技术规范的。

此外，梅帅还表示，草案二审稿将“未成年人、妇女、老年人和残疾人等法律规定的特定群体权益保障”作为整体纳入办案领域，无障碍环境建设是老年人、残疾人权益保障的重要内容，可归属于该领域。

采写：南都N视频记者刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠