杭州民政局回应南都报道，多方发问“非养老机构”监管漏洞

面向自理长者、主打品质社群生活的“养老活力社区”新业态，近年在全国多地快速兴起，成为银发经济创新发展的新赛道。上周，南都“养老产业系列调查”首篇报道聚焦该业态，曝光其游走在监管模糊地带，存在业态定性不明、民政备案缺失、风险权责不清等诸多争议。报道刊发后引发广泛社会热议，网友担忧项目超长周期、百万级大额预付费用暗藏爆雷风险，纷纷呼吁补齐监管漏洞、守护老年群体养老积蓄。（早前报道）

针对舆论焦点，杭州市民政局明确回应，以“全日集中住宿+照料护理服务”为法定判定标准，认定杭州玉鸟随园嘉树等租赁模式活力社区不属于养老机构、无需民政备案，也因此不受养老机构12个月预收费监管红线约束。

业内专家指出，此类业态通过合同模式规避监管，造成监管主体错位，若产生纠纷，将会大幅加剧老人维权难度，还会透支行业公信力。应该拒绝“一刀切”管控，在兼顾新业态创新发展的前提下，完善监管规则、筑牢大额预付资金安全底线。

稿件发出后，引发大量网友的关注和讨论。“玩弄名称，打擦边球，逃避监管。”有网友对该业态发表了自己的看法，“年轻时候住青年公寓，到老了住康养社区”“不就是把老人家聚一起租房吗”。

针对该业态出现的预付费现象，有不少网友表示了担心，“一次性交这么多钱不安全不放心”“就怕机构骗老人钱，然后跑路”“如果这些所谓的‘养老活力社区’不纳入养老机构备案监督管理的话，预付资金不入监管账户，到时候层出不穷的资金挪用，资金链断裂，老人无家可归肯定发生”，还有网友提出了一连串的疑问，“预付费，没用完时老人离世，余额算什么，遗产吗？预付费用完了老人仍在，用什么支付，谁来支付？”还有网友透露了父母的经历，希望该模式得到监管：“我妈已经被骗了两次，加起来6万多追不回来。预付费式的，该好好管管。”

“未来会越来越多人去养老院的，希望能把养老院做好。”有网友希望养老产业能健康发展，“老龄化日益严重，这些问题要开始考虑优化了。希望在我老之前能搞好。”也有网友提出了自己的建议：建立类似支付宝的第三方政府背书资金管理平台，对预缴资金进行按时段验证给付，保证预缴费用安全。

“养老活力社区”是否定性为养老机构是核心争议点之一，对此，杭州市民政局日前回应南都称，根据《养老机构管理办法》，养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。民政部有关负责同志就贯彻落实《办法》答记者问中明确：“‘全日集中住宿’的表述，区分了养老机构与日间照料机构、老年人住宅等；强调养老机构的护理服务，主要是为进一步强化养老机构主要面向失能老年人服务的发展方向”，以上为判定项目是否属于法定养老机构的核心标准。

也就是说，民政部门认为，“养老活力社区”这种新业态不属于法定养老机构。不过，业内人士有不同看法。浙江大学公共政策研究院研究员夏学民认为，判定项目属性的核心不在于是否提供失能护理，而在于是否实际提供养老服务。老人签约入住“养老活力社区”后，即为24小时全日制居住，社区配有管家、食堂及基础医疗服务，且入住对象限定为老年人，事实上就是一个养老院。“失能照护只是养老服务的一个组成部分，住宿、餐饮、健康管理、文化娱乐等均属于养老服务范畴”，夏学民说。

广东环球经纬律师事务所副主任张文婕则认为，杭州市民政局的回应也暴露出制度层面的问题：现行规则以“护理服务”作为判断标准，而“养老活力社区”恰恰是在“护理”与“居住”之间开拓出的中间地带，法律定性天然存在模糊空间。“若严格按现行标准执行，大量实质提供健康监测、应急响应但未纳入护理序列的项目，将长期处于民政监管视野之外。”

对此，杭州市民政局也进行了解释：从市场监管部门发放的营业执照看，该项目登记的经营范围无养老服务；从使用人与登记法人签订的协议内容看，该项目是基于房产租赁使用法律关系而形成的老年人居住较为集聚的养老运营单元，项目主要为活力老人提供生活配套、文娱健康服务等，不具备完全意义上“全日集中住宿”，且不提供“照料护理服务”，不属于《办法》所规定的养老机构，民政部门备案前提不成立。因此，该项目未在民政部门备案。

“若该业态不被认定为养老机构，民政部门对其无直接监管权。”张文婕从法律层面分析，该业态实际承担监管职能的主要是市场监管部门和住建部门。消防、卫生等则由相应主管部门按普通商业场所标准实施监督检查。这种多头分治的格局，导致对同一项目的监管缺乏统一牵头部门，容易出现“都管一点、都不深管”的监管缝隙。

杭州民政局还提到，位于良渚随园嘉树（随园嘉树一期）园区17幢的杭州余杭嘉木护理院则是经过备案的养老机构。该护理院为医养结合机构，其中由民政部门备案的养老床位31张。该局表示，对于已完成备案的养老机构，会依法依规开展预收费监管工作。此外，杭州民政部门还将立足自身法定职责，严格落实养老机构相关管理要求，强化日常检查和风险排查，严防备案养老机构突破预收费监管红线。组织和配合相关部门积极开展老年人防范非法金融活动宣传，发布政策法规解读、典型案例剖析、风险提示等，提升老年人的防范意识。

换句话说，已经进行备案的养老机构在民政部门的日常监管范围内，如余杭嘉木护理院，但未经备案的“养老社区”新业态则处于监管的灰色地带。

如前所述，这类“养老活力社区”不在民政部门的监管之内，也就不受12个月预收费监管红线约束，那么其最大的风险就在于超长大额预付费的资金安全问题，一旦运营方资金链断裂，极易发生“暴雷”。

广东老龄产业研究院院长、广东中匠福健康产业股份有限公司总裁梁焯辉表示，监管的主体错位会导致维权的难度很大。一方面民政部门不监管，另一方面，一些机构以轻资产方式运营，即便维权成功也没有大额的固定资产可供执行。此外，合同文本往往非常复杂，老人签订合同时读不懂权责关系，取证难度较高，诉讼成本也会很高。

张文婕持有同样观点，她表示，“养老活力社区”的预缴费用往往高达数十万元、周期长达数年，其资金规模与风险敞口远超普通租赁。但老年人缴纳的大额长期资金仅依赖一般民法典的合同篇救济，与其实际风险水平严重不匹配。

养老资金安全底线如何守住？夏学民建议参照校外培训治理路径设立专门监管职能，或将“凡为老年人提供全日制养老服务”的主体一律纳入民政备案与综合监管体系。此外，还可进一步探索引入“公证提存”方式以及“履约保证保险机制”，并推行养老服务合同网签，实现全程留痕与风险预警。

张文婕认为，从长远看，根本出路仍在于加快养老服务法立法进程，在上位法中明确此类业态的法律地位、监管主体和资金监管规则，实现从“事后处置”向“事前预防”的制度转型。

记者了解到，制定《养老服务法》已列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，在法律出台前，张文婕建议从三个层面采取临时性风险防控措施。其一，推动资金存管全覆盖。即使项目未被认定为养老机构，只要其向老年人收取超过一定金额（如十二个月租金）的预付款项，应要求开立专用存款账户，或向相关部门报备资金收取与使用情况。其二，强化合同备案与信息披露。其三，建立跨部门联合预警机制。由街道牵头，联合市场监管、住建、金融监管等部门，对辖区内收取大额长周期预付费的养老相关项目建立台账，重点监测资金异常流动和企业经营异常情况，发现风险苗头及时介入。

广州新闻部出品

统筹：冯芸清

采写、摄影：南都N视频记者廖艳萍 代国辉

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