8月17日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议相关决定草案，拟授权最高人民法院在该院以及北京等12省市人民法院开展为期两年的四级法院审级职能定位改革试点工作。

改革试点的一项主要内容即完善民事、行政案件级别管辖制度，未来的诉讼机制，将逐步从“圆筒状”向“金字塔状”转型。

根据改革试点决定草案，法院将逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理。根据地方因素可能对当事人合法权益、案件公正审理的影响程度，合理调整第一审行政案件级别管辖标准，推动行政争议实质性化解。

针对损害司法公信的“诉讼主客场”问题，改革试点决定草案提出，最高法院将通过上提审级的办法来破解。此外，未来最高法院将向“统一法律适用型”法院发展，主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义类案件等。

审级职能定位不够清晰

南都记者了解到，我国人民法院分为四级，实行两审终审制，一个案件经过两级法院审理即告终结。从法院审级职能划分来看，各级法院均承担一审职能，中院以上的法院同时承担二审职能，除正常审级之外，还有再审程序交错配置。

最高人民法院院长周强就决定草案作说明时表示，我国法院“四级两审制”总体上符合我国的国情实际，兼顾了公正与效率的统一，也有利于诉讼分流、职能分层和资源配置。

但周强也表示，从制度发展和实践需求来看，“四级两审制”仍然存在一些问题，例如，审级职能定位不够清晰，案件提级审理机制不够健全，可能存在“诉讼主客场”现象的案件，受诉讼标的等各种因素制约，难以进入较高层级法院审理，不利于其发挥排除外部干预、统一法律适用的优势。

周强还提到，当前审级职能定位不够清晰，缺乏自下而上的有效分流机制，不利于矛盾纠纷化解在基层，也影响到审判资源的合理化配置。

同时，周强还表示，当前民事、行政再审申请的标准和程序有待优化，未能充分发挥“阻断”“过滤”无理缠诉、任意滥诉的效能，既不利于维护生效裁判权威，又因过分挤占司法资源，一定程度上影响了再审程序依法纠错功能的发挥。

试点拟选择在最高人民法院以及北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西12个省(市)的人民法院开展。

逐步实现一审民事案件主要由基层法院审理

针对上述问题，改革试点的一项主要内容即完善民事、行政案件级别管辖制度。

江西省石城县人民法院法官刘婷曾撰文指出，一般来说，法院组织在审级的纵向设置上，应当呈“金字塔状”，即法院层级自下而上，案件数量越来越少，审理内容愈加精简。越接近塔底的法院，越侧重纠纷解决职能，越关注事实问题；越接近塔顶的法院，越偏重法律统一适用功能，更加关注法律问题，也更依赖初审法院查明的事实。

“但是，长期以来，主导我们配置上下级法院审判职权的，却主要是纠错思维，从中级法院到最高法院，都把纠正下级法院在认定事实上的错误作为工作重点。”刘婷称，从长远来看，我们的诉讼机制，应逐步从“圆筒状”向“金字塔状”转型。

最高人民法院原司法改革领导小组办公室规划处处长何帆也曾撰文指出，基层法院的职能，应定位于分流案件、解决纠纷。在职权配置上，既要做加法，也要做减法。

所谓“加法”，是指在2008年《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》基础上，进一步加大民商事案件“下沉”力度。具体措施包括：在科学测算的基础上，提升中级法院一审受案标的金额，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放到基层法院；将婚姻家庭、人身损害赔偿、交通事故纠纷等审判规则较为成熟、疑难程度不高的常规案件，确定由基层法院管辖；对于当事人跨区域、涉案标的额特别巨大等案件，则由中级法院进行一审，以确保司法公正。为避免“案多人少”的现象出现，应对人员编制、经费保障措施进行跟进。

所谓做“减法”，是指简化程序、繁简分流，通过推进民事简易程序改革、建立民事小额速裁机制、健全多元纠纷解决机制，完善人民调解协议司法确认程序，实现案件的有效分流。

本轮四级法院审级职能定位改革试点决定草案中，也提出“完善第一审民事案件级别管辖标准”的目标。

改革试点决定草案提出，将逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理。根据地方因素可能对当事人合法权益、案件公正审理的影响程度，合理调整第一审行政案件级别管辖标准，推动行政争议实质性化解。

“特殊类型案件”提级管辖审理

在完善案件管辖权转移和提级审理机制方面，试点法院将建立“特殊类型案件”第一审案件管辖权“上提一级”与提级审理机制。

南都记者了解到，提级管辖是上下级法院间移送管辖的一项重要内容，一般而言，解决重大、疑难、复杂案件和新类型案件往往会涉及提级管辖。

我国民事诉讼法将其规定为“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理”。

《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中正式提出完善提级管辖制度，为该项制度施行提供了政策依据。

但当前“提级管辖”制度运行层面尚无统一标准。

对此，四级法院审级职能定位改革试点决定草案提到，上级人民法院对下级人民法院管辖的第一审案件，认为属于“特殊类型案件”，由自己审理更有利于统一法律适用或者打破“诉讼主客场”现象的，可以决定提级审理，并明确提级审理的程序和标准。

有观点建议，对“特殊类型案件”的审判适用提级管辖制度，应严格把握上级法院的审查程序。对于下级法院的移送请求，上级法院享有是否接受的决定权。上级法院应当就移送案件的审查建立专门的审查标准和机制，指定专门审判庭审查下级法院移送的案件，以确定其是否符合提级管辖标准，决定是否接受移送。

最高法院将向统一法律适用型法院发展

最高法院是我国的最高审判机关，其职能定位也备受外界关注，如何让最高法院更“智慧”？让最高法院更像最高法院？

改革试点决定草案提出，将完善民事、行政再审申请程序和标准，进一步凸显最高人民法院作为最高审判机关的宪法地位，优化向最高人民法院申请再审的事由与程序。

何帆曾撰文提到，我国最高法院每年审理的案件很多，但知识上的增量却得不到体现，多数案件技术含量并不高。用许多法官的话说，办这类案件都是“体力活”。客观上看，这与最高法院目前审理的多数是审查申诉、民事再审、死刑核准案件有关。

最高法院工作报告数据显示，2020年，最高法院审结案件35773件。而2017年最高法院司法改革后首批进入员额法官名单的，只有367人。

何帆对此建议，最高法院未来的发展方向，应当是从纠错型法院，逐步向统一法律适用型法院发展。

改革试点决定草案提出，最高人民法院通过再审提审，主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义的案件、涉及重大国家利益、社会公共利益的案件、打破“诉讼主客场”现象的重大案件，监督指导全国法院审判工作，研究制定司法解释、司法文件和司法政策，确保国家法律正确统一适用。

此外，改革试点决定草案提出，将完善最高人民法院审判权力运行机制。对于具有普遍法律适用指导意义的案件，健全完善大法官参与案件审理机制，建立跨审判部门的5人以上大合议庭审理机制。建立当事人和其他诉讼参与人反映人民法院法律适用不一致问题机制，配套完善监测、反馈和公开机制。

采写：南都记者刘嫚 发自北京

编辑：程姝雯

本文作者

刘嫚

3.55亿

南方都市报记者

程姝雯

7.2亿

南方都市报记者