粤港澳大湾区，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，作为我国政府数据开放的先行地区，进一步提升政府数据开放水平，不仅有利于促进数据要素在湾区流动与利用，而且有利于充分发挥粤港澳综合优势，提升大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。

2021年11月29日，复旦大学数字与移动治理实验室联合粤港澳大湾区大数据研究院发布《2021粤港澳大湾区政府数据开放报告》。这是我国首个专注于粤港澳大湾区政府数据开放情况的报告，也是继《长三角政府数据开放一体化报告》之后又一个区域性报告。粤港澳大湾区政府数据开放现状与水平究竟如何？优势在哪里？如何实现湾区城市之间的数据开放与流动，充分释放数据价值？南都大数据研究院数字政府研究中心专访了复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任郑磊。

粤港澳大湾区是我国政府数据开放的引领地区

南方都市报（以下简称南都）郑教授，您好！作为我国政府数据开放的先行地区，粤港澳大湾区政府数据开放现状如何？

郑磊：之前全国开放数林指数报告也涉及广东，包括省级、地市的数据开放情况。为什么要做粤港澳大湾区政府数据开放报告？主要是想把香港、澳门和广东珠三角九城市放在一起做分析。不是为了排名谁比谁好，而是可以比较研究、相互借鉴。内地最早是上海在2012年6月上线了首个政府数据服务网站，而香港在2011年就上线了政府数据开放平台“资料一线通”。这次我们就发现香港平台上有很多细节值得内地借鉴参考。

我们还发现，虽然深圳的数据开放平台上线时间稍晚一些，但目前与香港基本上处在同一个水平线上。报告结果出来之前，我们觉得深圳可能与香港还会有些差距，后来发现基本上在一个等级上，并且各有千秋。数据层方面深圳、香港持平，平台层上深圳略好于香港，在利用层上也与香港在相同水平，是粤港澳大湾区内最领先的两个地方，其后是广州、东莞。总体上，粤港澳大湾区是我国政府数据开放的引领地区。当然，我们也看到大湾区内各城市的数据开放水平也不是很平衡，仍然有些地市做得不尽如人意，与大湾区的整体地位不相称。

南都：与长三角政府数据开放一体化相比，目前粤港澳大湾区的政府数据开放优势在哪里？面临哪些挑战，需要如何优化解决？

郑磊：在数据开放上，这两个区域还是有很大不同，长三角地区是“三省一市”，即上海市、浙江省、江苏省以及安徽省，参差不齐、发展不均衡的情况更明显，安徽的数据开放水平与浙江、上海不在相同水平线上，江苏与浙江、上海比也相对落后。在行政区划上，某种程度上比粤港澳要复杂，粤港澳有9个地市都在广东省内，一省之内相对来说更好协调。长三角是三省一市，各地对数据开放的重视程度、推动力度以及数据标准与政策法规的制定等方面都有差异。所以去年我们发布的长三角数据开放一体报告重点是看一体化程度，更多的是看横向协同，看各地之间的政策是否匹配、平台是否互联互通，数据标准是否一致，数据利用是否形成跨域合作等，结果发现各地之间差异还是非常大。

粤港澳大湾区，广东省内要实现平台互联互通、数据标准统一、体制机制协同相对会比长三角容易一些，而广东与香港、澳门也不需要都做得一样，可以各有特色。这次粤港澳政府数据开放报告更多是看各地有什么特色做法，可以互相启发与借鉴。报告中列举了很多香港的例子，包括数据字典、个人信息保护、历史数据集下载功能等，我觉得不仅对大湾区内其他地市，对内地其他地方也有启发。同样，我相信深圳的一些做法，也会对港澳有启发。我们期待通过这个报告促进港澳两个特别行政区和9个地市之间的互相学习交流，并在数据开放的内容、标准上增加协调，在保障数据安全和个人信息的前提下，促进数据要素在粤港澳地区之间的充分流动和融合利用。

真正全面展开数据授权运营可能要到明年

南都：您曾提到应面向不同人群，针对不同类型的数据，以不同方式分级分类开放，目前包括大湾区在内数据开放分级制度搭建如何？在政府数据开放力度、深度上，有哪些切实可行的助力办法？

郑磊：指导分级分类的理念，很多地方已在立法中明确提出，只是名称叫法不一定相同。例如，上海叫无条件开放类、有条件开放类和非开放类；浙江叫无条件开放类、受限开放类和禁止开放类；深圳叫无条件开放、有条件开放和不予开放类。目前，各地开放出来的数据更多是无条件开放类，但这类数据总体来说价值不太高。如果没有分级分类，没有“有条件开放”或“受限开放” 这些处在无条件开放和不开放“中间”的类型，有些高价值数据可能永远开放不出来。

国家“十四五”规划提到一个词叫公共数据授权运营，《上海市数据条例》也有专门一章节关于公共数据授权运营，这也是为了探索如何通过一种新路径，在保护数据安全和个人信息前提下，把数据价值释放出来。但是，具体运用什么运营方式、技术手段、收益机制等，这些细节仍在探索，真正全面展开可能要到明年。

南都：随着粤港澳大湾区建立，数据跨境流通已成大湾区城市融合新课题。对于大湾区城市之间的数据开放共享、数据安全流动等，您有哪些建议？

郑磊：数据要素流动，既包括公共数据，也包括社会数据。数据开放主要是针对公共数据，公共数据开放就是为了促进公共数据流动。开放是流动的基础，开放出来了才能流动起来。但如果开放出来的数据在内容、标准上不一样，这里只开放交通类数据，那里只开放卫生类数据，只开放环保类数据，同类型的数据没有在各地都开放出来，或者即使开放了，数据标准却不一致，这些数据其实没办法被融合利用起来。所以开放的主题、标准要能呼应上，需要大湾区在数据开放上有交流和协调机制，现在还没有看到。

数据能否流动是一个表面的问题，更关键的是在流动以后能否被融合利用。广东省内可以首先提高在数据开放上的统筹力度，然后再建立一个更大范围的湾区层面的协调合作机制，在数据开放的内容标准和平台的互联互通进行更多的协作。

我们看到深圳最近举办的全球开放数据应用创新大赛，鼓励参赛者使用大湾区9个地市和2个特别行政区的数据，这个方向非常好，但这11个地方开放的数据是否能真正被跨域融合利用起来？这些地方的政府之间是否形成协作？数据利用者之间是否能组成跨域团队并作出跨域应用？我觉得有很大空间可以深化。

把不可以开放的笼子扎得越紧更有利数据开放

南都：很多专家反映国内推进政府数据难点主要在数据权属问题，广东刚刚颁布实施公共数据管理办法，提出数据授权运营等思路。目前，哪些地方在这方面处理较好？哪些经验值得借鉴？对此您有什么建议？

郑磊：从数据开放角度来看，国际上更多推动的是无条件开放，国内还在进一步探索“有条件开放”和“授权运营”，目的都是为了推动数据价值的释放，促进数字化发展。我们国家有些探索在国际上已经找不到可借鉴的案例，我们自己就是案例。例如授权运营，上海、深圳、浙江这些数据开放做得较好的地方，都在思考、探索，已经在无条件开放这种方式上碰到瓶颈，要再往上突破，就要思考如何针对那些高价值的、市场确实有需要但又有一定敏感性的数据，用安全有序的方式把它们的价值释放出来。把不可以开放的笼子扎得越紧，更有利于把可以开放的数据开放出来。

南都：刚才提到授权运营，与数据交易存在什么关联？

郑磊：关于公共数据开放与数据交易的关系，我们已经讨论很多年，大方向没有变，数据开放针对的是公共数据，政府部门与公共服务和管理机构掌握的这些数据，要尽可能开放出去，让市场和社会能够用起来。而数据交易更多针对的是社会数据，这家公司想买另一家公司的数据，需要中间的撮合机制、定价机制、监督机制、权益保障机制等，是为了促进市场上社会数据之间的交易，而不是要把公共数据直接拿去买卖，开放和交易是两件事情。把公共数据直接放到数据交易池子里，要么是没搞清楚这两件事的区别，要么是故意浑水摸鱼。

刚才提到的公共数据授权运营，是要把原始的公共数据经过开发利用变成数据产品与服务，而这些产品和服务是可以交易的，因为开发利用的过程中可能融合了市场上的数据，进行增值加工的过程中也投入了自己的劳动与创造，这就形成了新的数据产品和服务，这些是可以交易的。

公共数据中可能涉及数据安全和个人信息，需要经过脱敏处理，成了更安全的数据产品与服务之后，再释放给社会，而这个过程是需要成本，这些成本不应该由公共财政的钱来负担，可以让得到授权运营的企业或者机构，在对公共数据进行开发利用之后，通过市场化方式收取适当费用来覆盖其投入成本。但在把原始的公共数据授权给这些运营机构的时候，数据本身是免费，不是政府把公共数据卖给他们，而是授权给他们进行加工利用，最终目的是让社会可以充分使用这些产品和服务，这个过程要接受监管，运营机构也要遵守各种规则。具体怎么操作，还有很多需要解决的细节问题，各地还在探索，现在没有完全形成定论和标准答案。

南都：《数据安全法》9月1日起实施，《个人信息保护法》11月1日生效，与《网络安全法》构筑起我国数据安全法律屏障，一个共通原则就是对数据使用、收集进行管控。如何平衡数据安全、隐私保护与数据开放利用之间关系？

郑磊：刚才谈到的分级分类中的“有条件开放”，以及授权运营这些方式都是为了平衡这些关系，既要兼顾开放与利用的需求，又要兼顾安全与保护的要求。对于安全和保护的要求越明确，其实也越容易推动数据开放，讲清楚了什么不可以开放，什么可以开放也会更清楚，也更有利于推进数据分级分类开放。这三部法律出台以后，把开放的过程中需要遵守什么规则讲清楚了，各地在制定数据开放或者数据授权运营管理办法的时候，不用再专门花很大篇幅来对“安全”问题作出详细规定，只要参照这三部法律就行，由这三部国家层面的法律，来把底线问题兜住。

个人简介：

郑磊，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导，数字与移动治理实验室主任，上海一网统管城市数字治理实验室主任。研究方向包括数字治理、治理数字化转型、政府数据开放共享、政务服务创新等。担任联合国全球电子政府评估专家组成员、中国信息协会数字治理专业委员会副会长、上海市公共数据开放专家委委员、上海市人工智能与社会发展研究会副会长、浙江省政府数字化转型专家组成员和广东省“数字政府”改革建设专家委员会委员等社会职务。2017年以来带领实验室连续制作和发布《中国地方政府数据开放报告》和“中国开放数林指数”。

出品：南都大数据研究院 数字政府研究中心

统筹：邹莹 研究员：袁炯贤 实习生：张瑾杰 设计：刘寅杉

编辑：袁炯贤

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本文作者

袁炯贤

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南方都市报记者