两会•高端访谈

3月5日，十三届全国人大五次会议在京开幕，国务院政府工作报告提到，“完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点”。这是国务院政府工作报告连续4年提及灵活就业人员的劳动权益保障问题。

随着新业态、灵活就业、平台经济发展，社会保障制度再次走到改革的关键节点。

全国人大常委会委员、民盟中央副主席、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成及中国社会保障学会从几年前就开始关注包括外卖骑手、快递小哥等在内的灵活就业群体所面临的保障困境。

他们发现，灵活就业者越来越成为就业的主流，构成了我国产业大军异常重要的组成部分，但又大多游离在现行以正规劳动关系为基础、单位关联型的职工社会保险制度之外，面临“有就业无门槛、有劳动无单位、有伤残无工伤、有风险无保障”等难题，折射出我国社会保险制度存在短板。

事实上，他们面临的很多困境并非今天才有，长期以来灵活就业者都要独面这些问题。随着平台经济吸引力大量劳动力，既将社保制度推向了不得不改的处境，也为全面深化改革创造了契机。

“如何有效保障包括新业态下劳动者在内的灵活就业者的社会保险权益，事实上已经成为经济社会发展和社会保险制度可持续发展进程中亟待解决的重大现实问题。”他说。

郑功成认为，基本养老保险、工伤保险应职工化，将灵活就业者悉数纳入并采取差别费率；医疗保险应适应人户分离现象常态化可以由灵活就业者自主选择，确保医保的即时保障效力；失业保险可将主要依靠灵活就业收入生活的劳动者纳入其中。

郑功成  全国人大常委会委员、民盟中央副主席、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授。

南都对话：

预计未来15年内，灵活就业人数将达到城镇就业人数的70%

南都：有调研报告认为，预计未来15年内，灵活就业人数将达到城镇就业人数的70%。你对这一预测怎么看？

郑功成：要对灵活就业人数进行精确统计还很难做到，因为这类劳动者多数是农民工且处于高流动状态，还有一部分有正规劳动关系只是在工余时间从事灵活劳动，但这并不妨碍我们根据城镇就业人数总量减去正规就业人员并做适当修正后获得一个估计数。

目前，较为公认的是城镇灵活就业人数约为2亿多人，占城镇就业人员总数的逾50%，再过15年左右达到70%是可能的，因为劳动者尤其是越来越多的年轻劳动者偏好有一定自由度的灵活就业，而以互联网为介质的第四次工业革命亦带来了更有利于实现灵活就业的空间与机会，过去近10年间灵活就业人数的急剧增加就是互联网得到广泛应用后在就业领域的直接效应。

南都：灵活就业人数大增，会带来哪些挑战？

郑功成：伴随数字经济的快速发展，以平台就业为代表的新就业形态将走向常态化，灵活就业的规模还会持续壮大，成为就业主流。但若不能积极、有效地解决好灵活就业者正当权益的保护问题，其职业风险就完全可能从就业领域或劳动者自身向消费端乃至整个社会传导，不仅给公众带来心理上的不安全感，而且势必影响到社会公正与国民经济健康发展。

因此，中国未来就业问题的解决，需要更加重视灵活就业特别是新就业形态的发展，而有效保障灵活就业者的正当权益特别是社会保险权益，无疑具有紧迫性。

南都：从你的观察来看，灵活就业与传统就业有何区别？

郑功成：当今世界呈现出来的一个现象，就是灵活就业或零工正在成为就业市场的新主流方式，欧美如是，我国更以规模大、速度快、就业方式多样化而处于领跑位置。与传统的正规就业相比，灵活就业的差异性主要表现在突破了传统劳动保障法律法规政策的约束，这使得现行法律法规政策的适用范围及其效力被严重弱化，劳动者游离在“正规劳动关系”及其法定保障范围之外，其正当权益也很难得到切实保障。

特别是依托平台的就业者，被平台的精准“算法”锁在系统内，更加受制于平台控制，其劳动关系缺失、收入不稳定、社会保险不足、职业伤害频发，以及没有工作场所所导致的孤独感等，致使职业风险明显增大。

因此，我认为，灵活就业虽然给了劳动者选择就业更加宽松的自由度，但并不意味着劳动者能够真正自主，其具有的不确定性和社会保险权益的受损，必须引起高度关注并需要尽快纳入公共政策视野。

广州天河路-体育东路十字路口的外卖骑手们。

工伤、失业保险制度对灵活就业者并未发挥应有的作用

南都：有研究都发现，不少灵活就业者只能签署劳动协议而非劳动合同，这对他们的“保障”有哪些影响?

郑功成：我们针对新业态就业者的调查发现，75%左右的灵活就业者为农民工，仅有16%签订了正规或标准劳动合同，保障不足已成大问题。社会保险是保障劳动者权益的基本制度安排，关乎劳动者切身利益和整个就业的质量，但调研也发现，现行社会保险制度仍在因循传统的正规就业劳动关系，无法适应包括新业态从业人员在内的灵活就业者需要。

南都：不同类型的社会保险，灵活就业群体参保情况如何？

郑功成：从我们调查情况来看，灵活就业者的养老、医疗保险大多并没有选择保障水平较高的职工保险，而是选择低水平的居民保险，这一事实表明其未来养老堪忧，遭遇重大疾病的风险也大，而灵活就业者的工伤、失业保险更是处在制度空白状态。以2020年为例，全国就业人员7.5 亿人，其中第二、三产业就业人员占76.4%，而参加职工养老保险者（不含退休人员）不到3.3亿人（灵活就业者参保无数据），参加职工医疗保险者为3.4亿多人（含灵活就业者4751万人），这意味着2亿多二、三产业从业者实际上游离在职工养老、医疗保险之外，参加的是缴费偏低、保障水平有限的居民保险，这一数据揭示的是灵活就业者的养老、医疗保险严重不足。

在工伤和失业保险上，2020年末全国参加工伤保险、失业保险的人数分别为26763万、21689 万人，同年享受工伤、失业保险待遇者仅188万人、515万人，职业伤害风险与失业风险偏高的灵活就业者几乎被排斥在外。

我们还发现，2020年新冠疫情冲击之下，全年领取失业保险金的人数仅较2019年增加54万人，表明以农民工为主体的灵活就业者并不在失业保险制度覆盖范围。可见，工伤、失业保险制度对作为我国产业工人队伍主体的灵活就业者并未发挥应有的作用，事实上已经偏离了制度设立的初衷。

南都：我们也关注到，还有一部分灵活就业者甚至没有参保。

郑功成：尽管没有全国的统计数据，但针对北京、杭州、成都的调查样本显示，新业态从业者养老、医疗保险（均含职工与居民保险）参保率分别为70%、85%左右。这表明一部分灵活就业者处于未保、漏保、断保状态，有的因为处于人户分离状态而实际上难以真正享受居民医保待遇。可以说，部分灵活就业者事实上缺乏保障。

还有一个不能忽视的现象，用人单位通过灵活用工来规避自身责任的取向日益明显。为降低用工成本和减少劳动纠纷，一些企业通过外包、众包等方式模糊与劳动者的法律关系，特别是平台企业更普遍将与劳动者的关系视为业务合同关系，直接将职业风险向劳动者转移，致使灵活就业者的处境更加不利。

综上，我们可以得出如下基本结论，即灵活就业者的社会保险严重不足，既有与参加职工社会保险的正规就业者的很大差距，也有制度缺失与失保风险，因此，如何为灵活就业者提供有效的社会保险，客观上已经成为我国深化社会保险制度改革的重要且紧迫的任务，不解决好灵活就业者的社会保险问题，我国的社会保险制度就不可能真正走向成熟、定型。

在西安市曲江新区一小区外，快递人员在对快递包装消毒。 新华社发

平台用工需纳入劳动合同法保障，不宜为灵活就业单设一种社保

南都：您提到未来灵活就业人数将达到城镇就业人数的70%。如果不能针对性完善保障政策、提高参保率，社保制度是不是也会受到冲击？

郑功成：确实如此。将灵活就业者排斥在职工社会保险制度之外，不仅导致这一群体的社会保险权益永远都不可能赶上正规就业者，而且会使职工社会保险制度日益陷入功能受限和不可持续的困境。一方面，大规模的灵活就业者游离在职工社会保险制度之外，必然使作为社会保险制度主体的职工社会保险覆盖范围日益收窄，进而日益偏离这一制度用于化解劳动者风险和保障劳动者利益的初衷，其存在的必要性与重要性将大打折扣。

另一方面，伴随体制内就业者的减少和领取养老金人数的快速增长，现行职工社会保险将面临筹资锐减和养老、医疗保险待遇支付日增的困局。“十四五”期间我国将新增退休人员4000多万人，这些人员及其所在单位不再缴纳养老、医疗保险费，但须享受养老金、医疗保险待遇，收支之间必然出现严重失衡局面，制度可持续性必将持续弱化。如果届时运用大量财政资源来弥补，则又失社会公正并引发社会危机。

因此，这种局面亟待改变。如何有效保障包括新业态下劳动者在内的灵活就业者的社会保险权益，事实上已经成为经济社会发展和社会保险制度可持续发展进程中亟待解决的重大现实问题。

南都：从适应新业态发展与劳动者保障的需要两方面来考虑，社保制度应该怎么调整？

郑功成：关键是要淡化传统劳动关系的人格从属性，强化灵活就业的经济从属性，将社会保险视为所有劳动者的正当权益而不仅是传统正规就业劳动者的法定权益，以统一的职工保险为目标，向灵活就业者全面扩展。

以平台就业为例，无论专送还是众包方式，劳动者都是从注册平台领取工作任务，按单从平台领取劳动报酬，服从平台管理规程，接受平台处罚，从而客观上具备正规就业的基本要素，劳动者应具“类雇员”身份。因此，必须更新社会保险理念并赋予其新内涵，只有这样才能适应灵活就业常态化并助力各种新业态健康发展。

南都：具体而言，如何将这些理念落地？

郑功成：我们建议，基于就业市场的统一和劳动者社会保险权益的平等，应当按照公平公正、普遍适用的原则尽快通过修订相关法律法规等完善社会保险制度，确保政策统一有效。就业市场的统一是优化人力资源配置的必要条件，劳动者在正规就业与灵活就业自由转换应当无障碍，而建立统一的社会保险制度是必由之路。因此，应加快修订社会保险法与工伤、失业保险法规，尽快制定医疗保障法与养老保险方面的法律法规，明确这些制度面向所有劳动者，并统一实施。

我们还建议，将平台用工纳入劳动合同法适用范围，对现行认定劳动关系的依据作适应灵活就业者权益维护的创新性解释，并据此明确劳动监察部门与仲裁、司法机构的执法责任；加快制定《劳动基准法》，为灵活就业者提供底线保障的法律依据；修订《工会法》和《中国工会章程》，赋予灵活就业者参加或组建工会的权利，以便通过工会来维护灵活就业者的权益；突破户籍限制，将人户分离情形下的灵活就业劳动者纳入社会救助范围。

南都：为何不考虑为灵活就业群体单独设立一种保障模式？

郑功成：社会保险制度不仅是解除劳动者后顾之忧的制度安排，更是促进社会公平的制度安排，而公平的制度安排只能建立在制度统一的基础之上。因此，我们认为，不宜为灵活就业者单独建制，以免社会保险制度碎片化和出现社会排斥问题，并造成劳动者权益不平等和流动受阻。同时，更不宜以商业保险替代社会保险，因为商业保险要追逐利润，只能建立在双方自愿且受保险责任合约规制基础之上。

比如，目前平台的骑手通常只享有由平台在每日首单扣除费用购买的个人意外险，被保险人意外死亡获得的保险赔偿仅1.5万元，这一保障明显不够。因此，应面向包括灵活就业在内的所有劳动者实行统一的社会保险制度，明确用工单位或平台企业的法定义务，同步强化就业主管部门的劳动监察责任。

在四川省阿坝藏族羌族自治州松潘县的“中国特产·阿坝州扶贫馆”里，两名主播通过直播平台，帮助松潘当地企业直播销售沙棘饮料等特产。    新华社发

打破按月征收社保费，采取可供选择的按月季年缴费方式

南都：以平台经济为代表，从业者在工作时间、地点等的选择上，有一定的自主性或空间，如何适应灵活就业者的工作模式？

郑功成：应该创新经办机制，以灵活对灵活，为灵活就业者提供便捷服务。包括：打破四险合一的捆绑式经办方式，据情实行分险办理；打破按月征收社会保险费惯例，采取可供灵活就业者选择的按月、季、年缴费方式及允许逾期补缴规则；充分利用信息化手段，方便灵活就业者参保、缴费和享受相应待遇；开展针对灵活就业者的政策宣传，畅通维权申诉途径等。同时强化灵活就业的调查、信息共享，推进智能经办。

此外，基本养老保险、工伤保险应职工化，将灵活就业者悉数纳入并采取差别费率；医疗保险应适应人户分离现象常态化可以由灵活就业者自主选择，确保医保的即时保障效力；失业保险可将主要依靠灵活就业收入生活的劳动者纳入其中。

南都：这种情况下，如何划分企业（包括平台与各级承包商等），与灵活就业者之间的缴费责任与缴费比例？有观点认为，企业承担更多缴费责任可能给企业带来过重经营压力，你怎么看？

郑功成：有两点是不容置疑的：一是用工者或组织用工者应当分担劳动者的社会保险缴费责任，经营压力大并不构成推卸责任的正当理由，因为非平台企业也有经营压力大甚至破产的；二是劳动者应当享有平等的社会保险权益，而不能分为正规与非正规两个不同等级，因为社会保险是国家面向劳动者的保障制度。因此，应当给所有资本所有者立下红绿灯，规避劳动者的社会保险责任即应当亮红灯。

当然，当前一些用工者或平台不愿意履行这种责任，甚至灵活就业者也宁愿选择参加居民保险，一个重要原因是用人单位或雇主的缴费偏高，致使负担沉重。基于这种原因，我主张继续降低用人单位缴费率，最终形成用人单位或雇主和劳动者缴费各半的格局，如果能够降低单位或雇主费率并实现双方缴费各半，则职工保险的覆盖面就能够继续扩大，劳动者如果能够悉数纳入，这一制度便能够进入可以长期良性循环的境地。

南都：一个不能忽视的现象是，因为到手工资会减少，很多灵活就业者参与社保的意愿并不高，这也成为企业不给他们缴纳社保的理由。

郑功成：我们的调研也发现，新业态从业人员中，既有与平台签订劳动合同的正规就业劳动者，更多的是与平台没有任何劳动关系的从业人员，对此，须有强制性的法律法规规制并通过强化执法手段来确保有明确劳动关系的新业态从业人员享有与其他正规就业劳动者一致的各项社会保险权益，同时明确平台的相应责任，确保其他从业人员的社会保险权益不受到损害。

特别需要指出的是，一旦法律法规做出规制，平台就不能以劳动者不愿意参保或者自愿不参保为由规避参加社会保险的责任，因为这种由国家依法确立的法定义务不是劳资双方协议能够改变的，任何协议都不可能超过法律法规政策的约束力。目前有的地方法院在判决劳动者诉讼用人单位不缴费社会保险费案件时，以劳动者事先同意并与用人单位或雇主签订了放弃参保权利为由，判决劳动者不诚信败诉，这种判决是不符合法律精神的，因为国法大于个体之间的契约，如果以契约替代法律，则法定制度就会崩溃。因此，即使是劳动者放弃参保，用人单位或雇主也不能照劳动者的要求弃保，参保的责任必须由用人单位或雇主承担。

南都：你建议的多项调整，也是近些年力推社保改革的大方向。是不是意味着，若要解决新业态从业者的参保难题，社保改革的整体进程也需要提速？

郑功成：全面深化社会保险制度改革以使其在优化中走向成熟、定型，已经具有紧迫性。从近年的进展来看，医疗保障制度改革的步伐较大也较快，已经取得了重要进展；养老保险今年开始实施全国统筹，也迈出了一大步；但工伤保险、失业保险等还停留在原地踏步。特别是《社会保险法》已经严重滞后于社会保险发展实践却得不到修订，其负面效应也日益显性化。因此，我国必须全面加快社会保险改革步伐，尽快促使其适应灵活就业和人口高流动性以及人户分离现象常态化的要求，以制度公平统一、覆盖全体劳动者为建制定制目标，通过优化筹资机制、提高统筹层次、创新经办机制等一系列有效举措，力争在2030年左右实现社会保险制度最终定型。

采写：南都记者  宋承翰  王凡 发自北京

编辑：梁建忠,程姝雯

更多报道请看专题：2022年全国两会热议灵活就业
2022全景看两会
聚焦2022全国两会

对这篇文章有想法？跟我聊聊吧

宋承翰

王凡

梁建忠

程姝雯