两会●高见

农村集体经济组织法进入立法关键阶段，在2023年全国两会上，多位代表委员均关注到修法工作，并提出了建议提案。全国人大代表、全国妇联原副主席谭琳带来的两份建议均关注到农村妇女权益保障的相关问题，她希望以此次修法为契机，从源头上防止农村集体经济组织中侵害妇女权益现象发生。

全国人大代表、全国妇联原副主席谭琳。

近年来有多部涉及农村妇女权益的法律进入立法修法流程，包括此前新出台的民法典、已完成修订的妇女权益保障法，以及去年一次审议的农村集体经济组织法（草案）、民政部负责征求意见的村民委员会组织法（修订草案）等。这些立法修法过程中，业界一直在讨论如何解决实践中出现的侵犯农村妇女权益的现象。

2022年发表的、由国务院妇儿工委办公室副主任郭晔担任第一作者的一篇论文，梳理了农村妇女出现的农村集体经济组织成员资格“两头落空”等现象。

据介绍，集体经济组织成员资格“两头落空”，指因婚、务工、就学、服役、服刑等情况使得流动的农民群体没有取得任一集体经济组织成员资格的情形。其中，以出嫁、离婚、再婚、丧偶妇女和入赘男性群体因婚姻状况变化在出生地和婚入地均不被认定为集体经济组织成员最为普遍。

“集体成员身份确认后，随着女性婚姻变动，被原集体经济组织取消成员资格，但又无法在新集体经济组织中取得成员资格，导致成员资格‘两头落空’。”作者写道，“所有已婚和未婚农村妇女都面临此种潜在风险。”

谭琳也关注到这些现象。她提交的两份建议分别从“农村集体经济组织法”立法、“村民委员会组织法”修法两个角度切入，给出了完善相关法律规定的措施。她表示，两部法律草案中的多项规定，体现了对保障农村妇女集体经济组织成员身份及权益的重视，但相关规定仍有完善空间。

谭琳分析，当前村民资格的认定标准和程序规定不明确，容易导致妇女丧失村民资格。

据介绍，村民委员会组织法修订草案征求意见稿第二十条仅从村民委员会选举的角度，对参加选举的村民条件进行了界定，但缺乏对村民资格的一般性认定标准以及对特殊人群村民资格保障的明确规定。这种情况下，农村妇女的村民资格可能会因婚姻变动出现争议，进而导致其合法权益受到侵害。

针对此问题，谭琳建议，参照《农村集体经济组织法（草案）》一审稿对农村集体经济组织成员资格的一般性规定，在村民委员会组织法修订草案第二章“村民委员会的组成和职责”部分对村民资格的认定条件和标准作出明确规定，以切实保障村民应有的资格权利。

南都记者注意到，农村集体经济组织法一次审议过程中也关注到资格认定标准的问题。据农民日报报道，时任全国人大常委会委员邓丽建议，将第十九条第二款修改为：“农村集体经济组织成员不因结婚、丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份，符合第十八条规定的除外。”与原文相比，增加了结婚情形，删除了妇女二字。

邓丽解释，实践中，结婚与丧偶、离婚一样，都是农村已婚妇女和入赘男性丧失成员身份的突出原因，增加“结婚”这个情形与第十二条中关于结婚增加的人员一般应当确认为集体经济组织成员的规定相衔接。

文章报道，这样修改，不仅有助于纠正有的地方存在的“结婚就等同于取得其他集体经济组织成员身份”的认识误区，避免以结婚为由取消成员身份的现象造成新的“两头空”，而且婚姻状况变化的不仅是妇女，法律应当对因婚姻状况变化可能遭遇到侵权的成员都给予平等保护。

除了明确村民资格认定标准外，谭琳也关注到应通过完善工作程序的方式，加强对农村妇女合法权益的保护。“（村民委员会组织法修订草案）保障农村妇女权益的程序性规定不够完备，不利于从源头上解决制约妇女发展和作用发挥的问题。”她说。

谭琳分析，村民委员会组织法修订草案征求意见稿第三十二条规定，“村民会议、村民代表会议的表决结果，应当及时报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，第三十六条规定“村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，应当自通过之日起10日内报乡、民族乡、镇的人民政府备案并公布实施”，明确了村民会议决议、村民自治章程、村规民约的备案制度，同时规定乡镇人民政府对侵犯村民合法权益、违背公序良俗的有关规定或决定责令改正，为农村妇女合法权益免受侵害提供了程序性保障。

但谭琳注意到，前述审查制度是在村民自治章程、村规民约、村民会议决定等表决通过之后，如果发现有侵害妇女合法权益的内容，纠正起来比较困难，也增加了救济成本。

对此，她建议，在修订草案征求意见稿第三十二条增加一款，“提交村民会议、村民代表会议讨论决定的重大事项，特别是涉及村民权益尤其特殊群体身份权、财产权益的重要事项，讨论表决前应当报乡、民族乡、镇的人民政府进行审核指导。对其中违反法律、法规和国家政策规定的，应当改正”。这样可以有效降低表决内容与国家法律政策相违背的风险，从源头上消除对村民合法权益的侵犯。

针对此类情况，谭琳还提到，农村集体经济组织法也要写入相关规定，明确乡镇党委和政府对村集体经济组织重要事项事前审核指导、事后责令改正的职责。

谭琳表示，调研发现，在村集体成员大会研究决定重要事项前，上级党委和政府或委派律师审查指导的，能有效保障公平公正，防止以“村民自治”为由推诿卸责甚至造成民生保障问题。

草案应该如何修改？她建议，一是规定“需要由成员大会审议决定的重要事项，应当先经村党组织或者乡（镇）党委研究讨论、审核指导。对其中违反法律、法规和国家政策规定的，应当改正”。二是对于集体经济组织章程或集体经济组织成员（代表）大会所做决议、决定违反法律法规的，乡（镇）人民政府或县级人民政府农业农村主管部门有权责令改正。

值得一提的是，此前农村集体经济组织法一次审议过程中，也有与会人员提出了类似的建议。据报道,时任全国人大常委会副委员长沈跃跃和时任全国人大常委会委员邓丽均建议第二十七条最后一款修改为“需要由成员大会审议决定的重要事项，应当先经村党组织或者乡（镇）党委研究讨论、审核把关。对其中违反法律法规和国家政策规定的，应当改正”。

南都两会报道组出品

策划：程姝雯 潘珊菊 蒋琳

统筹：梁建忠

采写：南都记者 宋承翰 郭若梅 发自北京

编辑：梁建忠

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宋承翰

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