“部分地方一年公务接待超300次”再一次引发社会对基层减负的关注。据新华社《半月谈》日前报道，部分地区基层公务年接待量超300次，其中上级部门的检查、督查、调研成为基层干部的重负。有干部反映，同一项工作，上级部门一年来督查好几次，每次都来一堆人，县、乡相关部门的负责人都得陪同接待。《人民日报》“侠客岛”也就此现象发表评论，呼吁落实基层减负。

2019年，中央层面印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》将当年作为“基层减负年”，整治文山会海、改变督查检查过多过频等问题。今年4月，中央最新定调将“持续深化整治形式主义为基层减负”，随后，关停并转一批新媒体政务号成为本轮减负的重要信号。

武汉大学社会学院副教授王德福长期关注中国基层治理，他以基层调研经历告诉南都记者：基层减负推进至今取得一定成效，但仍有部分基层负担有增无减，不仅事务重任务多，还要面临上级部门多重考核检查，“用基层干部的话来说，以前叫‘上面千条线下面一根针’，现在叫‘上面千把刀下面一颗头’。”

在王德福看来，这句话形象概括出基层面临的压力：各上级部门要政绩，想方设法将部门工作纳入中心工作，甚至上升为政治任务；对基层来说，每一项工作都变得重要，督查考核也随之增多，考核更是必须每分必争。“既要完成常规考核，又要抓好中心工作，更要安全不能出事。”王德福介绍，在“既要又要还要”的考核要求之下，日趋精细量化的考核也让基层难以喘气。“疲于应付之下，会让基层丧失治理的自主性，脱离群众自治的诉求。”

如何破解基层人员的困境，真正切实为基层人员减负？如何重新找到基层定位，既能为基层卸下担子又能释放治理效果？以下是南都记者和王德福的对话。

武汉大学副教授王德福。受访者供图

南都对话：

南都：从你近年调研情况看，基层负担过重的现象普遍吗？

王德福：无论是城市还是乡村，基层负担重是客观事实。中央从2019年开始专门成立为基层减负的工作机制，下发了文件，持续推动基层减负。但从实际调研情况看，有些地方基层的负担甚至可以说是有增无减。

南都：为什么基层减负在一些地方推进效果不理想？

王德福：最直观的表现是如今基层事务太多。以农村为例，以往农村只需要做好几件基础工作，比如收取农业税、做好计划生育工作，现在又要承担人居环境整治任务，又要抓乡村振兴、要整治土地非粮化、还要盯着生态保护、安全生产，每一项事务又有严格的考核，要填写各种报表、整理材料，事事要汇报要留痕，这就导致基层人员的事务性工作大大增多。

其次，基层干部们不仅事务繁忙，责任也重。每一件事都变得很重要，纳入考核排名体系，每一分都很重要，每一项工作都不能放松。

现在基层普遍反映：“上面千把刀，下面一颗头”，要问责的部门和事项太多，尤其是一些小概率事件，防不胜防，基层干部压力很大。

南都：城乡之间，哪个负担更重？

王德福：城乡基层负担重是共性问题，很难说孰轻孰重。农村是以乡村振兴为总抓手，同时要抓各种阶段性工作。城市主要是城市管理和公共服务，同时还要特别注重防范安全风险。比如近年来很多城市下大功夫推动文旅发展，打造网红街区，但人员聚集，安全风险增加，属地街道服务和安全工作压力很大。

中国地域差异巨大，过去各地基层治理差异性也蛮大，现在这种差异在迅速减少。尤其是对一些中心工作、主要任务，各地都要按统一标准执行，发达地区能轻松能达标，对一些中西部欠发达地区则是挑战，这也增加了这些地区基层人员的负担。

浙江省长兴县吕山乡金村村级代办员为村民登记所需办理事务，由代办员统一去县里为村民代办。吕山乡金村在村便民服务中心专门设立代办窗口，为村民提供代办、代缴费服务。 新华社发

南都：但在外界看来，随着社会现代化、治理要求的提升，基层确实需要承担更多职责、扮演更重要的角色。

王德福：确实。随着社会的进步发展，农业社会逐渐转型成为现代社会，各类治理任务增多，风险变大，治理任务和治理方式都发生了深刻的变化，提高基层治理能力成为客观要求。

在这个过程中，随着社会治理重心下沉，自上而下对基层的要求、考核也日益变多变高。资源下沉，上级需要监管资源用途和效率，就要通过监督下沉，增加各种规范性、制度化要求，增加检查督察频次。

学界还有一种观点认为，基层部门责任大、任务重，一个重要原因是部门利益扩大化。现在各个部门、各个系统都希望让部门工作中心化，甚至上升为政治任务，这也导致基层负担越来越重，我很同意这种判断。但越来越多的部门工作中心化，基层就失去了区分轻重缓急的工作节奏，从年头忙到年尾，成了停不下来的陀螺。

南都：纳入政府中心工作，对基层而言意味着什么？

王德福：纳入中心工作，就纳入了考核指标，对应会有具体的考核和赋分。这就需要部门和基层集中更多注意力、配置更多治理资源及时完成。

对基层而言，就怕考核排名落后，排在末位党政主官可能要在年终大会上现场检讨。实际上，当指标量化到分，大家工作又很难有明显差距时，0.1分的差距就有可能改变排名格局，为此，基层要投入大量资源去保分，争取少扣分、不扣分，避免在考核中吊车尾。

中心工作都会要求年初制定进度表，上级对标对表进行检查督促，防止基层落实松懈，这成为基层每年迎接大量检查、尤其是跨级检查的一个因素。有的检查还存在层层加码的情况，为了在上级那里检查过关，下级用更高标准要求下下级，最后基层成了负担最重、要求最高的。

南都：像企业绩效一样量化考核。

王德福：是的。设计精细化、标准化的量表打分，绩效至上，将行政过程变成可监控可测度的标准化流程。

我当然不是否定一切量化考核，而是认为需要警惕量化考核扩大化，一些量化指标的设置是否科学合理，是否适合基层工作实际，是值得讨论的。考核是为了推动工作达到某种效果，但如果考核指标设计不科学，就成为了手段对目标的替代。比如文明城市创建，一些地方要求基层定期上报一定数量的好人好事案例，还要求获得媒体报道，并根据媒体层级赋分，不达标就扣分，结果就是衡量社会文明程度被替换成了基层材料写作水平和公关水平。

另外，基层考核中“一票否决”的事项和认定也还可以再优化，更科学合理地应用。比如，我们现在非常重视安全，投入了大量资源和精力预防小概率事件，预防一切社会风险和意外，一旦出事基层工作就容易被“一票否决”，这会让基层干部长期处于高度紧张的状态，基层治理失去弹性和回旋余地。极端安全观也有反作用，这让社会情绪、社会心态变得日益脆弱敏感，社会公众甚至觉得“不应该出事”“出了事就是政府的责任”，结果又进一步强化了政府责任。但实事求是地讲，造成安全事故的原因很多，政府管理只是其中一环。

北京社区减负：北京市朝阳区八里庄街道华贸中心社区“多站合一”后的社区办公区域。 新华社发

南都：事务重、考核多，基层怎么能完成任务？

王德福：现在工作量大、要求又高，基层不得不为了完成工作任务，突破或调整一些制度性要求，也就是“开口子”。很多学者在讨论基层治理的时候，会提及当前一些地方出现的“基层制度软化”的现象，这也是无奈之下基层采取的一种策略。

比如一些地方要修路，但项目资金无法覆盖全部建设成本，就会在工程投标时让有垫资实力的企业承接项目，企业也知道要垫资，项目资金拨付会滞后。近年来，政府财力紧张，后续资金拨付更加困难，不乏一些企业被套牢，一些乡镇干部到了年关要跑出去躲债。

南都：除了“开口子”，基层制度软化还有哪些体现？

王德福：上级部门一些形式主义的要求，会让基层不得不用形式主义的方法应付，这也是中央在基层减负中一再强调要治理的重点。比如上级要求开展活动，要有文字、图片材料佐证，但很多活动并不是基层的实际需要，为完成任务，就开一个会，多换几个横幅，参会人员调整一下座次，多拍几张照片，也就应付过去了。

南都：基层制度软化，会导致什么后果？

王德福：推动多年的基层治理规范化、制度化的成果会被逐渐侵蚀，让制度和规则丧失严肃性、公信力。

河北省邢台市襄都区宴家屯镇综合服务中心工作人员协助办事群众填写相关表格。     新华社发

南都：中央近年也下决心给基层减负，但有些地方反馈效果并不明显，原因何在？

王德福：减负首先是治标，取消不合理过高标准的检查考核，优化督查检查考核体系，否则基层减负的成效就无法真正巩固，可能过一段时间又会反弹。更关键的是找到治本之策。我认为要自上而下解决责任泛化的问题，减少任务摊派，提高群众对公共事务的责任感和参与度。要科学厘清政府不同层级的责任分配，尤其是要正确定位基层在社会治理体系中的角色。

基层尤其城乡社区的主要角色不是政府的执行机构，而是群众和社会的组织者，主要工作是做群众工作，需要和群众接触，需要工作弹性和自主时间。这些年城乡社区日益机关化，村干部和社区工作者高度职业化，规范化管理和考核制度严重束缚了他们的自主性，上级不信任基层，一定要用考核制度把他们的工作时间填满，似乎非要到“自愿加班”的程度，基层工作者才对得起那份工资，但如果他们每一次面对群众都要带着任务、要完成工作，怎么可能真正熟悉群众，与群众建立感情？

南都：在理想的状态下，政府部门、基层干部、居民应该扮演什么角色？

王德福：未来理想的状态，政府要扮演催化社会合作的角色，既不能袖手旁观，也不能包办代替，要引导好支持好群众自治。城市要由街道、社区具体支持、引导业主自治；农村要更加重视动员村内的留守群体，包括老年人和中坚农民群体，共同解决日益显现的养老难题。

核心的一点，把自上而下的资源输入，与自下而上的群众动员更好结合起来，城乡社区恰恰是实现这种结合的关键点。要将部分资源交由社区支配，社区可以将其转化为动员群众参与讨论、协商、评价、监督的动力，成为支持群众自治的物质保障。而群众的高质量参与，也能提高国家资源与群众需求的匹配度。与此同时，政府部门要及时配置权利和资源，回应群众自治中遇到的难题，此外，城乡社区作为连接政府部门同群众自治的枢纽桥梁，要为群众自治高效运转提供及时的外部支持。

采写：南都记者蒋小天 发自北京

编辑：梁建忠

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