随地吐痰、闯红灯、饲养烈性犬等会让个人信用丢分，欠缴生活费用和垃圾处理费也会被纳入“失信行为”......近年来，一些地方在社会信用体系建设中扩大失信边界问题引发中央层面重视。

12月25日，国家发展改革委主任连维良在国新办政策吹风会上强调，行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，严重失信主体名单认定必须按有关规定限定的范围。

值得注意的是，这是中央高层在一个月内至少第三次对地方社会信用体系建设的“纠偏”。11月25日，国务院总理李克强在国务院常务会上强调上述原则。其后国务院发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》还着重强调社会信用体系建设必须严格在法治轨道内运行，要求任何部门不得擅自增加严重失信名单，不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由，在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。

2014年6月，国务院印发首部国家级社会信用体系建设专项规划——《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》（下称《纲要》），自然人信用建设所属的社会诚信列被列入重点推进的四大领域之一。

《纲要》下发之后，社会信用体系建设在全国更大范围内、更加普遍地展开，地方也在社会信用立法上积极探索。据国家发展改革委12月消息，据不完全统计，已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款。地方层面，上海、天津、河北、辽宁、浙江等9个地方已出台省级层面信用地方性法规，已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上。

目前，个人信用信息的主要来源之一是公共信用信息。根据国家发展改革委会同国家信息中心、中国标准化研究院等共同编制的《公共信用信息标准体系框架》，公共信用信息指行政机关、司法机关以及依法行使公共管理（服务）职能的企、事业单位和社会组织等在履职过程产生的有关各类主体的信用信息。

在地方立法中，公共信用信息一般可分为基本信息、守信信息和失信信息。其中失信信息包括自然人偷税漏税骗税，行贿受贿，损害社会管理秩序和公共利益，行政诉讼、处罚、强制，违反法律、行政法规的信息等。

南都记者发现，在地方探索中，还有不少与信用不直接相关的行为被纳入失信行为中。自新冠疫情暴发以来，“扰乱疫情防控”“疫情期聚餐聚会”等纳入失信行为中。随着各地积极推进垃圾分类和促进建设文明社会，“随地吐痰”“地铁进食”“垃圾分类”“遛狗不栓绳、不及时清理犬只排泄物”等均出现在了失信行为中。这些失信行为，将会导致个人信用分的扣减，进而有可能导致个人的贷款额度被下调、甚至无法被评优评先。

这种做法引发了不少争议。支持者认为，现有的处罚措施力度不够，引入信用监管是不错的解决方法；反对观点则指出：对不道德、不文明行为，有必要管理和制止，但是信用与素质文明不能划等号，将此纳入信用惩戒也过重。

除了一般的失信行为，在社会诚信体系建设中，国务院还针对重点领域和严重失信行为作出规定。出现了严重失信行为，将会影响到信用卡办理、坐飞机坐高铁、旅游度假高消费、限制享受相关公共政策等。

2016年，国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（下称《指导意见》）规定，严重失信行为包括严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务且严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等。

南都记者发现，地方立法在保留上述严重失信行为的同时，还将其他情形纳入了“严重失信行为”的范围。比如《河南省社会信用条例》将严重侵害消费者、投资者合法权益的行为，严重违背教育和科研诚信的行为，通过网络、报刊、信函等方式，诋毁、破坏他人声誉、信誉，造成严重后果的行为等纳入严重失信行为中。南京市则在《南京市社会信用条例》中将“亵渎英烈，宣扬、美化侵略战争和侵略行为，严重损害国家和民族尊严”的行为纳入严重失信行为。

疫情期间，山东省诸城市发布《关于发挥“舜德分”信用激励约束作用支持新冠肺炎疫情防控工作的通知》，将在互联网、微信等编造、传播虚假信息造成恶劣社会影响，违反有关规定可被处行政拘留处罚的行为纳入严重失信行为中。

对地方扩大严重失信行为的范围的做法，中央层面迅速喊“停”。

今年7月，国家发展改革委、人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），明确行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，要求严格限定严重失信名单设列领域范围，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据，任何部门（单位）不得在《指导意见》规定的范围内擅自增加或扩展设列严重失信名单的领域。

近日，国务院发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》再次重申上述原则，强调社会信用体系建设必须严格在法治轨道内运行，任何部门不得擅自增加严重失信名单，不得以现行规定不足为由在法规等规定外增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。

对此，南京信息工程大学法政学院教授蒋洁表示，上述文件将起到“风向标”的作用，指导地方作出调整，不得“越权”扩大严重失信行为的范围、减损公民个人的利益，并废止之前不相符合的规定。

北京大学法学院教授，博士生导师沈岿曾对南都记者表示，随着工业化城市化的发展，人际交往已逐渐跨越国界甚至虚拟世界，传统的“以特殊的血缘、亲缘、地缘为基础，依靠相互之间的了解或各自信任的亲友”建立的人格信用无法满足发生在更大范围内陌生人之间的交往，而社会信用体系建设所属的制度信用显现功效。

在沈岿看来，如今社会信用体系建设中的“失信”并非简单的、道德意义上的没有或丧失诚信，需要对其进行一个相对精确的界定。但关于什么是“失信”，没有统一的法律定义，也缺少权威的上位法界定。

沈岿认为，社会信用体系建设的目标不是建立一个尽善尽美的诚信社会、完人社会，而是减少一些重要领域的重要违法事件或减少较为严重的失信行为。且不应将“违法”与“失信”完全等同，也不应将违法、违纪、违反道德、违反职业规范等都列入失信范畴。

蒋洁则向南都记者谈到，她不赞同将随地吐痰、闯红灯等类似的不文明、不道德和轻微违法违规行为纳入失信行为。针对这些屡禁不止的行为，她建议加大宣传力度，预防这些行为的发生。如果达不到效果，可增加处罚的方式和范围，比如安排随地吐痰者打扫卫生，闯红灯者维持一段时间的交通秩序等。

她认为，社会信用体系建设的根本性的问题不在于将哪些行为认定为失信行为、失信行为边界扩大化等问题，更在于针对这些失信行为采取的惩戒措施，不能因此限制个人享受基本公共服务和公共福利、出现惩罚过当等问题。

文/南都个人信息保护研究中心研究员 尤一炜

编辑：蒋琳