买机票时需要消费者另行支付的“机场建设费”是否合法有了定论。

1月20日，全国人大常委会法工委2020年备案审查工作情况报告披露，经审查，征收民航发展基金（即机场建设费）依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修改后的预算法规定政府性基金依照法律、行政法规征收的规定不符。

为此，全国人大常委会已向司法部提出，如需继续征收民航发展基金，应及时完善相关法律或行政法规依据。

这也意味着，按照现行法律法规，行政机关无权向乘客征收“机场建设费”。

“机场建设费”源起自1992年，为缓解经营压力的温州永强机场率先向旅客征收机场建设费，其后，这一制度正式进入公众视野。施行期间，“机场建设费”面临的质疑和争论不断，公众普遍将矛头对焦于收费的合法性、合理性以及是否公开透明上。

此次全国人大常委会法工委的“表态”，意味着在四次续征、施行29年后，“机场建设费”制度再一次走到十字路口。

深圳机场，一位乘客正在登机。南都记者 赵炎雄 摄

全国政协委员提案建议审查机场建设费

全国人大常委会对征收机场建设费的审查源于一份提案。

2020年全国“两会”期间，全国政协委员朱征夫提案建议，对机场建设费进行合宪性审查。此前，他曾持续为废除劳动教养、收容教育等“法外之刑”发声。

提案写道，“机场建设费”的正式名称是“民航发展基金”,属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性预算。其收取具有“无偿性，强制性”特点，即转移乘客的财产所有权无需支付对价，无需征得乘客的同意，甚至违背乘客的主观意愿。

政府征收的“民航发展基金”有三个基本来源:一是由中国公民或私营企业支出的部分，属于中国公民的私有财产，征收后转变成了国有基金的财产；二是由国家机关、国有企业事业组织支出的部分（机票和缴费单据可在国家预算经费账户或国企账户报销的部分），三是由外国自然人、法人和其它组织支出的部分。

朱征夫在提案中直指：以“民航发展基金”名义收取机场建设费的行为涉及对公民私有财产的征收。

“根据《立法法》第八条规定，涉及对公民私有财产的征收，必须有法律授权。”朱征夫认为，而收取机场建设费主要依据为2012年3月17日财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及国务院2019年4月3号召开的常务会议所作的决定。

提案称，在没有法律规定收取民航发展基金的情况下，财政部制定的、作为行政规章的《暂行办法》，其向乘客和航空公司征收财产的内容没有法律根据，相关的“国务院决定”同样没有法律根据。

提案建议，撤销2019年4月3号国务院常务会议关于民航发展基金减半但仍可继续征收的决定，使财政部超越法律权限制定的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》在2020年12月31日到期后不再延长有效期。

解决东部疏堵、西部机场飞行区建设

南都记者了解到，“民航发展基金”前身是“机场建设费”，最早于1992年3月开始向民用航班乘客和航空公司征收。

1992年前后，为缓解经营压力，并非国家投资的温州永强机场率先开始向旅客征收机场建设费，收取标准为每人次15元。随后，国内机场纷纷开征机场建设费，标准为国内航班每人次15元，若票价低于70元则免收。

1995年，国务院办公厅转发通知规定“国内航班另收50元，出境航班另收90元的机场建设费”，机场建设费从此有了“合法身份”。

根据有关规定，机场建设费一半上交国家财政，然后再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资，大多由地方发改委统一管理。

民航总局发布的一份数据显示，1992—2005年，累计收入机场建设费290.5亿元，这些收入被主要用于解决东部地区的疏堵问题，以及西部地区机场飞行区和安全类项目建设。 

1992—2005年期间，我国民用机场数量由1992年的100个增至2005年底的142个，省会城市、主要旅游城市和干线的机场全部进行了改造。不过，机场建设所需资金非常庞大，建设费只是其中的一部分来源，此外还有地方政府投资、国债资金、中央预算内基本建设支出、贷款、发行股票等多种来源。

收费的合法性、合理性受到公众质疑

促进机场建设的背后，也有不少专家学者曾对“机场建设费”提出过质疑，矛头普遍对焦于收费的合法性、合理性以及是否公开透明上。

2003年7月的一场“民航运输价格听证会”上，有不少与会人员提出，应重视与机票价格相关的延伸收费问题；2006年全国“两会”期间，全国人大代表赵志全也提交建议，认为应明确机场建设费的性质，“如果是税费，应该向纳税人说明收取依据和使用情况,如果是捐赠，消费者应有选择的权利，如果是投资，就应该有回报。”

全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟形容这是一项“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费。”

甚至有公民认为收费侵犯其财产权，将民航总局起诉至法院。

公开报道显示，2007年11月，律师韩甫政因乘坐海航飞机时被收取了100元的机场建设费，韩甫政查阅相关规定发现，这笔机场建设费是代民航总局收取，行政复议无果后，韩甫政便一纸诉状将民航总局推向了被告席，要求退还机场建设费并取消该项目收费。

韩甫政在接受记者采访时表示，《宪法》、《立法法》明确规定了公民的私有财产受保护，行政收费需要在法律的允许范围内才能征收，但“自建国至今尚没有一部法律作出具体或相关规定，可以对公民的私有财产以机场建设费的名义予以征收”。

民航总局就此辩称，机场管理建设费是国务院批准、航空公司代国家征收的全国政府性基金，民航总局只履行将机场建设费全额缴入中央金库的职责。对于机场建设费的用途，民航总局表示，“这些收入被主要用于解决东部地区的疏堵问题，以及西部地区机场飞行区和安全类项目建设。”该案最终以韩甫政败诉告终。

29年间经历四次“续征”，一次更名

与争议伴行的，是机场建设费的四次“续征”。

2002年，经国务院批准，机场建设费于2005年底执行到期。但2006年4月，财政部下发通知称，本应于2005年年底停止收取的“民航机场管理建设费”因情况比较复杂，一些问题尚需进一步研究，故将其原有政策执行期限延续至2006年底。

但2006年底，民航总局宣布“考虑到我国现阶段机场基础设施建设资金缺口很大，机场建设仍然需要大力投入，机场建设费近期不会取消”，机场建设费征收政策由此延续至2010年。

此后，机场建设费收费又经历了2010年、2015年两次延期，执行期限最终被延长至2020年12月31日。

机场建设费征收制度实施期间，还经历过一次“更名”。

2012年3月17日，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（下称《暂行办法》）规定，自4月1日起至2015年12月31日，合并原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并民航机场建设费，改征“民航发展基金”。

根据财政部公布的《暂行办法》，废除的机场建设费与新征的民航发展基金在费用比例方面没有变化，普通旅客乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)。

即使在更名后，旅客在购买机票时显示的附加费项目仍为“机场建设费”。

武汉大学税法研究中心主任熊伟曾对媒体表示，合并机场建设费和民航基础设施建设基金，改征民航发展基金，既有简并收费项目的考虑，也有拓宽和改善资金使用的考虑。前期公众对机场建设费的质疑不断，可能也是此次调整的动机之一。

但在外界看来，在收费标准、收费方式并未发生改变的情形下，民航发展基金只是将“机场建设费”换个名头，甚至有航空旅客坦言，民航发展基金就是机场建设费的“新马甲”。

全国人大常委会法工委：违法不违宪

在收到全国政协委员的提案后，全国人大常委会法工委启动了审查程序。 

经审查，全国人大常委会法工委认为，民航发展基金作为一种政府性基金，其征收不属于宪法第十三条规定的公民私有财产征收。民航发展基金用于民航基础设施建设，按照“谁收益谁付费原则”，由适用航路、航站资源的航空公司和乘客缴纳，作为征收对象的旅客和航空公司也是征收的受益人，但宪法上的征收是基于公共利益的需要。

此外，全国人大常委会法工委还表示，民航发展基金本质是政府收费，不具有可补偿性，也不符合非国有财产征收的补偿要求。

但是，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修改后的预算法第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符。全国人大常委会法工委已向司法部提出，如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据。 

针对是否有必要“续征”的问题，民航总局回应称，民航发展基金仍有必要延续征收，征收民航发展基金是补齐民航基础设施短板、实现民航公共属性的必然要求。

采写：南都记者刘嫚 发自北京

编辑：梁建忠

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