美国科技反垄断近期动作频频。当地时间6月23日早上，美国众议院司法委员会审议六项旨在加强反垄断执法和恢复在线竞争的反垄断相关法案。

这一揽子立法计划包括《合并申报费现代化法案》《州反垄断执法场所法案》《通过启用服务交换法案》《平台竞争和机会法案》《美国选择与创新在线法案》《终止平台垄断法案》。

据南都记者了解，经过长达一天的辩论后，司法委员会通过了上述法案。但这只是第一步，接下来法案还需由众议院、参议院审议，在两院修改完善后才会进入白宫，由美国总统最终确认。

与此同时，以谷歌、亚马逊为代表的美国科技巨头对拟议的新规提出反对意见，并在加紧游说抵制。可以预见，美国立法者和科技巨头之间的博弈加剧，将迎来激烈的辩论。目前距离法案正式出台，仍有很长一段路要走。

6月24日上午，美国众议院司法委员会以21比20的投票结果，通过此次审议的最后一项内容——《终止平台垄断法案》。至此，经过一天多的辩论，众议院司法委员会通过了六项以技术规制为重点的反垄断法案。

众议院司法委员会审议法案现场。

梳理六项法案的出台历程，可追溯到两年前。2019年6月3日，美国众议院司法委员会宣布对苹果、亚马逊、谷歌和Facebook（以下简称GAFA）展开反垄断调查，期间GAFA的首席执行官还作为证人一同出席听证会，掀起这波反垄断调查的高潮。

经过16个月的调查，众议院司法委员会在2020年10月交出一份长达449页的数字市场竞争调查报告。这份报告基于7次国会听证实录，近130万份内部文件，38位反垄断专家的意见书以及240多个市场参与者、被调查平台的前雇员采访而形成。

南都记者此前报道，今年4月15日，众议院司法委员会批准通过了“数字市场竞争最终报告”。这份报告尖锐地指出GAFA涉嫌滥用垄断地位抑制创新，损害市场竞争和消费者利益。为遏制科技巨头力量，报告提出了一系列建议，并强调美国有必要在立法和监管上作出调整。

在这一里程碑式的报告基础上，众议院司法委员会于6月11日推出六项反垄断相关法案，并在公布的12天后召开会议审议。

“今天，我们将通过考虑一项历史性的两党立法来恢复在线竞争。”6月23日，众议院司法委员会主席杰罗德·纳德勒（Jerrold Nadler）在致辞中提到，这些立法将为创新者和企业家提供公平的竞争环境，为小企业提供更多机会，给美国消费者带来更多选择。

“我们的目标是确保机会、创新和选择在网上蓬勃发展。”他说。

在六项法案中，争议较小的是《合并申报费现代化法案》《州反垄断执法场所法案》，分别以29票比12票，34票对7票获得批准。这两项法案聚焦美国反垄断执法改革，旨在确保执法机构拥有更多的执法资源，以保护竞争和消费者。

兵马未动，粮草先行。《合并申报费现代化法案》提高了大型交易的申报费用，同时降低较小交易的申请费，以此为反垄断执法提供更多资金。

具体而言，交易规模大于9200万美元但低于1.1615亿美元的，申报费用从4.5万美元降低为3万美元。交易规模超过10亿美元的交易申报费用从28万美元上调了数倍金额。

比如交易规模在10亿美元至20亿美元的，申请费调整为40万美元；20亿美元至50亿美元的，申请费为80万美元；超过50亿美元的，申请费调整为225万美元。

“我们已经20多年没有更新合并申请费，反垄断执法机构的预算也没有跟上要求。”杰罗德·纳德勒提到，反垄断执法和诉讼非常耗时且花费大。特别是在去年，司法部和联邦贸易委员会（FTC）分别对谷歌和Facebook提起反垄断诉讼，这可能会持续数年时间。因此，立法需保障反垄断执法机构拥有充足的资金支持，以追究垄断者实施反竞争行为的责任。

同时，美国两大反垄断机构也将从中受益——法案批准了在2022年财政年度的预算拨款中，向司法部反垄断司和FTC分别提供2.52亿美元和4.18亿美元的资金。

在美国不止联邦层面，地方各州也有权独立发起反垄断调查。为保障地方执法，《州反垄断执法场所法案》提出确保向联邦法院提起反垄断案件的州检察长，不会因案件转移到不同地点而面临延误或更高的费用。这意味着，各州将被赋予更大的权力来决定审理科技反垄断案件的法院。

在众议院司法委员会审议时，对科技巨头提出严格限制的法案引起了较长时间的讨论。

其中《通过启用服务交换（ACCESS）法案》为增强平台兼容性和竞争性，赋予消费者将数据从一家平台转移到另一家平台的权利，并要求主导平台与第三方平台间具有互操作性。它最终以25票赞成，19票反对通过。

据杰罗德·纳德介绍，这项法案关注平台的锁定效应问题。在数字经济领域，一些市场具有很高的进入壁垒、转换成本等特征，使得消费者和企业通常被锁定在大型平台上，缺乏更多的选择权。反过来，这也增加大型平台企业在相关市场的主导地位，阻碍了新入局者进入市场的可能。

为解决上述问题，立法者拟在ACCESS法案里赋予FTC新的权力和执法工具，以建立有利于在线互操作性和数据可移植性的竞争规则。同时这项法案赋予用户决定数据与谁共享数据的权利，以保护隐私和数据安全。

另一项《平台竞争与机会法案》关注“扼杀式并购”问题。杰罗德·纳德在审议这项法案期间指出，过去十年，委员会调查的平台收购了数百家小企业来巩固自身市场力量，其中不乏潜在的竞争对手和初创企业。

但是，“反垄断执法者只仔细审查了少数的交易，并且几乎没有提出质疑……这使得市场变得集中和垄断。”他说。

为此，该法案通过多项举措禁止巨头实施“扼杀式”并购——包括降低大型互联网平台并购行为的审查门槛，将合并审查的举证责任转移至并购方等。最终该法案以24票赞成，17票反对通过。

有学者撰文认为，若法案得以通过并有效实施，将为大型互联网平台的并购扩张踩下“急刹车”。

《美国创新与选择在线法案》由民主党议员、司法委员会反垄断小组委员会主席大卫·西西林（David Cicilline）发起，瞄准的是大型平台的歧视性行为。

立法者认为，少数在线平台已成为某些数字市场的“看门人”。这些平台可能有动机和实力实施滥用市场支配地位的行为，在依赖其平台的用户和商家中挑选赢家和输家。而且，它们通常与平台内的商家竞争，可能出现优待自家产品或排斥、削弱竞争对手的行为。

法案指向特殊的规制对象，即年净销售额或市值超过6000亿美元，美国境内月活用户达到5000万，拥有10万商业用户的平台。而满足上述标准的平台覆盖GAFA，在审议过程中，有立法者提出微软也应该被纳入审查范围内。

具体到条款本身，法案提出平台不得限制用户卸载预安装应用程序，或通过更新默认设置的方式引导用户使用平台自有产品和服务。大卫·西西林认为，谷歌、亚马逊、苹果在搜索结果中都存在偏爱自家产品的行为，这可能让竞争对手处于不公平竞争的环境中。这项法案最终以24比20的投票结果通过。

最后审议的是《终止平台垄断法案》，这也是一揽子立法计划中最为激进的一项改革，司法委员会成员对此展开了激烈讨论，直到6月24日下午才以21:20的微小差距投票通过。

杰罗德·纳德在介绍这部法案时提到，大型在线平台在相关市场扮演着双重角色——既是提供渠道服务的平台，也是平台内的商家，它们可能偏爱自家的产品，从而损害竞争对手的利益。

为此法案提出拆分业务线的规定，要求平台剥离自有品牌产品业务。这意味着，亚马逊等平台的自有品牌产品可能面临解散危机。

此前接受南都记者采访时，武汉大学知识产权与竞争法研究所研究员周围表示，“草案在结构性规制措施上有很多创新之处，但把平台反垄断的监管局限在几家大企业，采取产业规制的举措有点过于严厉，而且有些超出了反垄断法的制度原理。”

6月24日，杰罗德·纳德在一份声明中表示，期待和同事继续推进这项工作，一起打破垄断和加强反垄断立法。

杰罗德·纳德的声明。

据南都记者了解，美国众议院司法委员会通过这些法案后，需等待众议院全体400多名成员进一步审议，然后提交参议院评估。如果参议院和众议院的分歧较大，还需组成协商小组来讨论修改法案。等到确定后，才会提交到美国总统的办公桌上，由总统决定是否签署或者否决。因此，目前尚不清楚这些法案何时会出台。

与此同时，科技巨头也在密切关注立法进展，并对法案普遍持批评态度。

谷歌政府事务和公共政策副总裁马克·伊萨科维茨（Mark Isakowitz）表示，该公司不反对新法规，但法案可能破坏主流的消费者服务，削弱美国的技术领先优势，破坏小企业与消费者的连接，并引发严重的隐私和安全问题。因此建议国会采取行动前深思熟虑。

亚马逊公共政策副总裁布赖恩·休斯曼 (Brian Huseman) 也谈及法案可能带来的“重大负面影响”，建议委员会放慢速度，彻底审查法案中的措辞。

Facebook的发言人则指出，反垄断法应该促进竞争和保护消费者，而不是惩罚成功的美国公司。这些法案低估了科技行业面临的激烈竞争，无法解决互联网领域不断变化的挑战。

苹果公司在周三发布的一份声明中，明确反对西西林提出的法案，并对苹果的iOS系统进行辩解。苹果公司认为，如果允许绕过苹果的App Store下载应用程序到iPhone，可能会威胁用户的隐私安全，使得用户的数据遭到勒索软件攻击。

另据外媒报道，苹果公司CEO 蒂姆·库克（Tim Cook）此前曾致电一名众议员称，这些反垄断法案将会损害创新和消费者利益。还有科技行业的支持者到国会办公室，或给议员发邮件表示反对，称这些想法如果变成法律落地，将给行业和国家带来可怕的后果。

外界分析认为，未来几周，科技巨头与国会立法者的博弈可能会加剧。这些旨在遏制大型平台力量的法案要变成法律正式出台，仍面临重重考验。

有反垄断专家告诉南都记者，众议院司法委员会通过法案只是第一步。从投票结果看，个别法案有些危险——仅以微弱优势通过，而且巨头们都在游说。

出品：南都反垄断课题组

采写：南都记者李玲

编辑：蒋琳

本文作者

李玲

3.64亿

南方都市报记者