7月8日，市场监管总局、国家发展改革委等五部门发布《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》）。

据悉，落实公平竞争审查制度旨在规范政府的相关行为，比如地方保护、区域封锁、违法给予优惠政策或减损市场主体利益等，维护全国统一大市场和公平竞争。

其中要求，政策制定机关不得以行政命令、行政授权、行政指导等方式或者通过行业协会商会，强制经营者从事《反垄断法》禁止的垄断行为。

据南都记者了解，2016年6月，国务院印发相关意见部署开展公平竞争审查工作。这项工作是为了防止行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）出台排除、限制竞争的政策措施。

数据显示，自2016年公平竞争审查制度建立和实施以来，已实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，清理涉及市场主体经济活动的各类政策措施文件189万件，修订废止文件近3万件；审查新出台政策措施85.7万件，发现和纠正违反审查标准的政策措施4100余件。

2017年10月，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》出台。但因为存在审查范围不够明确、审查标准不够细化、例外规定可操作性不强、制度刚性约束不足等问题，市场监管总局、国家发展改革委等有关部门进行修订。

新修订的《实施细则》共7章31条，分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估、监督与责任追究、附则。

南都记者注意到，《实施细则》在总则部分，强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确原则上由本级人民政府分管负责同志担任地方各级联席会议召集人，建立重大措施会审机制。

此前，国务院于2016年12月22日同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度，成员单位由发展改革委牵头，共28个部门和单位组成。其主要职能包括对公平竞争审查制度实施进行宏观指导，协调解决过程中出现的重大问题等。

7月5日，市场监管总局组织召开公平竞争审查工作部际联席会议第四次全体会议。会上强调要贯彻执行《实施细则》，围绕强化制度刚性约束，健全第三方审查和评估机制，加大监督考核力度，培育公平竞争文化，提升制度权威和效能，促进建设高标准市场体系、构建新发展格局，推动高质量发展。

在审查范畴上，《实施细则》明确在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件时，政策制定机关应进行公平竞争审查。其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，也被纳入审查范畴。

政府出台的政策措施怎样才规范？公平竞争审查重点关注什么？

南都记者注意到，《实施细则》聚焦企业反映比较强烈的问题，如妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等，细化了审查标准的内容和表现形式。

具体而言，《实施细则》指出，政策制定机关不得设置不合理或歧视性的准入和退出条件，比如强制企业转让技术、强制在本地设立分支机构；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者。

同时政策制定机关不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，具体手段包括以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式。

此外《实施细则》明确了影响生产经营成本标准的情形，要求政策制定机关不得在没有法律、行政法规或者国务院规定依据下，给予特定企业财政奖励和补贴、税收优惠，或在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素获取方面进行倾斜等。

在影响生产经营行为标准方面，《实施细则》提到政策制定机关不得违法披露企业的敏感信息，不得超越定价权限进行政府定价，也不得违法干预实施市场调节价的商品和服务的价格水平。部分内容还与《反垄断法》有关规定进行衔接，强调政策制定机关不得强制经营者从事《反垄断法》禁止的垄断行为。

南都记者梳理发现，在执法实践中曾出现企业因被动遵守行政命令而实施垄断行为的案例。

去年7月市场监管总局曾公布一起共用领域垄断执法案件，背后涉及行政垄断。通报指出，湖南怀化的两家燃气两家公司达成并实施垄断协议，划分瓶装燃气充装配送市场。

由于两家企业的垄断行为是在怀化住建局主导下进行的，湖南省市场监管局对涉事企业予以减轻处罚，一家被罚款175.81万元，另一家因主动提供重要证据而被免除处罚。

此前有反垄断学者告诉南都记者，破除行政垄断有助于进一步优化营商环境，去除影响公平竞争的阻力。公平竞争审查制度和反垄断法，就是建立了前后期两道防护网。对于抽象行政行为，公平竞争审查制度作为前置程序，通过自我审查过滤掉排除限制竞争的危险，反垄断法则在后期实施过程中起作用。

在《实施细则》进行解读时，市场监管总局表示将加强反垄断执法，将事前的公平竞争审查与事后的滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法结合起来，打好维护全国统一市场和公平竞争的“组合拳”，依法及时查处行政垄断行为，打破地方保护和区域壁垒，畅通国内大循环，促进建设全国统一大市场。

值得关注的是，《实施细则》以专章形式对公平竞争审查第三方评估作出规定。其中明确政策制定机关可以根据工作实际，委托具备相应评估能力的高等院校、科研院所、专业咨询公司等第三方机构，对有关政策措施或有关工作进行公平竞争评估。

在对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，应当引入第三方评估的情形包括两种：一种是被多个单位、个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准的；另一种则是政策制定机关拟适用例外规定的。

《实施细则》在第四章例外规定中提到，虽然一些政策措施在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施，且第三方评估经费纳入预算管理。

这些例外情形涉及为维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设；为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益等。

但是政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限。

为落实公平竞争审查机制，《实施细则》还明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，对市场主体反应比较强烈、问题比较集中、行政垄断行为多发的行业和地区进行重点抽查。

本级及以上市场监管部门可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议；违反《反垄断法》的，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。

上级机关经核实认定政策制定机关违反公平竞争审查规定的，应当责令其改正；拒不改正或者不及时改正的，相关责任人员将被处分。相关处理决定和建议依法向社会公开。

采写：南都记者李玲

编辑：李玲

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李玲

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南方都市报记者