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高端访谈

梳理城市更新背后的肌理

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《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《条例》）自3月实施以来，给深圳城市更新发展提速带来了新转机。全国首部城市更新立法出现在深圳并非概率事件，深圳在城市更新发展之中始终在全国处于第一梯队，何以成为国内城市更新领域成熟发展城市？深圳在城市更新上具备哪些城市特质与属性？新《条例》在实施中有着怎样的实际效用？在《条例》颁布后会否真正解决城市更新的难点与痛点，更加规范城市更新的市场发展路径。本期高端访谈邀请专家点评，剖析与梳理城市更新背后肌理。

《深圳经济特区城市更新条例》今年实施后给操作层面带来的变化，合一城市更新集团董事总经理罗宇认为主要体现在4个方面：首先，破解拆迁难，行政征收程序、配套细则对具体执行程序及各中细节作出了全面详实的规定。第二，确权前置，打击回迁房指标炒卖，截至10月中旬，已有近数十个村改项目陆续全面开展确权工作。第三，公共住房建设力度加大。第四，部分辖区的行政调整实施办法有望加快出台。

本期受访专家：合一城市更新集团董事总经理罗宇

南都：随着今年三月《条例》的出台，选择这个节点发布对于深圳来说意味着什么？为什么国内首部《条例》会诞生在深圳？

罗宇：我们知道，备受瞩目的《深圳经济特区城市更新条例》于2020年12月31日获市人大常委会表决通过，也就是2020年的最后一天，表明了政府对推进城市更新实施的决心，我认为这对于开启“十四五”城市更新市场至关重要。而选择于2021年3月1日正式实施，也就是农历春节后的阳春三月，可以无缝衔接地做到为城市更新项目的推动提供强有力指导，亦率先给深圳城市更新市场带来一丝暖意；首部《条例》诞生于深圳，是偶然也是必然。目前，珠海、广州等城亦在制定城市更新条例，但深圳却抢先一步发布和实施，跟深圳特有的立法体系及深厚的更新历程及经验积累等有莫大的关系。另外，从深圳土地储备、土地属性、政策等角度来看，深圳市行政区域总面积1997平方公里，可建设用地上限1004平方公里，目前，已所剩无几。

此外，伴随着城市化进程的深入，深圳曾分别于89年和03年开展土地统征统转，农地全部变为国有土地，成为全国第一个没有农村的城市，但与此同时亦留下一系列历史遗留问题。在现存的土地与房屋中，不合法的几乎占一半，许多规划公共服务设施由于现状为建成区难以实现，极为紧张的人地关系严重制约城市发展等等......这些情况亦推动深圳在国内率先开启以城市更新为主的“二次城市化”进程，在探索中创新，在创新中积累了丰富的经验，形成相对完备的城市更新政策法规体系。

而经过十余年的探索发展，使得深圳城市更新日趋成熟，其通过政府的有效引导、市场运作模式使得政府在极低的财政投入压力之下实现公共利益达成一致，这也是深圳作为先行示范区的一面旗帜；而立于新时代之初，城市更新进入深水区，更多疑难问题亟待更大力度的改革引领，亟待适时总结与进一步创新；这些为《条例》的出台做好了一系列铺垫。

南都：经过数十年的发展，深圳城市更新发展的风向有无变化？对您来说，最显著的变化是什么？

罗宇：有变化。最显著变化是城市更新将由过去的政府引导、市场运作向政府统筹、市场运作、公众参与转变。政府将立足于公共利益和城市整体利益进行统筹考虑，未来将更加注重规划引领、公益优先、节约集约，深圳城市更新已从“改差补缺”向“品质打造”转变，更加注重完善地区公共配套，提升城市活力。近两年，城市更新领域出台了众多精细化操作流程及管控措施，包括工改工全流程监管、加强村改服务与监管、严禁开发企业私下进驻城中村及规范集体资产管理等管控措施。

南都：《条例》实施已半年有余，合一作为城市更新领域专家，在日常参与工作中最大的变化是什么？

罗宇：变化还是很明显的，结合我们合一实操项目中所遇到的情形，主要变化可以从四个方面来讲：

首先，破解拆迁难可谓是《条例》的灵魂和核心，深圳通过引入行政征收、预告登记、规范搬迁安置补偿协议等机制创新，探索为解决长期困扰城市更新行业拆迁难题找寻解决方案。深圳已于7月31日发布首个市级且最核心的《条例》配套细则《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》，对具体执行程序及各中细节作出了全面详实的规定。对于深陷拆迁泥潭的更新项目或将迎来曙光，各家均积极争取适用于《条例》行政征收以破解自身拆迁难问题，目前，盐田海涛花园是《条例》后首单启动行政调解的更新项目，哪个项目将成为第一个适用于《条例》行政征收程序的条例，让我们拭目以待；其次，确权前置，打击回迁房指标炒卖。《条例》目前要求在物业权利人更新意愿核实阶段组织区规划土地监察机构、辖区街道办事处和原农村集体经济组织继受单位对历史违建物业权利人进行核实。目前，部分辖区已发布确权前置历史违建权利人核实流程，据初步统计，截至10月中旬，已有数十个村改项目陆续全面开展确权工作。同时，对于已立项村改项目也面临着政府出台相关补丁政策衔接确权要求，政府正在不同程度对回迁房指标炒卖形成全方位合围打击，这将有效助力城中村改造的拆迁实施；第三，对旧住宅区影响较大，城市更新、棚改或殊途同归。《条例》规定：旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设。7月9日发布的《关于进一步加大居住用地供应的若干措施（征求意见稿）》也提到允许在新增居住建筑面积中安排一定比例的商品住房，在政府负责完成规划编制等前期工作后，公开挂牌选择市场主体；最后，条例配套细则持续更新，除上面所提到的部分辖区确权前置政策、未签约部分房屋征收规定外，已发布的配套细则还有部分辖区的行政调整实施办法等，未来《条例》配套细则将持续更新和完善，应重点关注。

南都：合一作为一个专注于城市更新领域的公司，多年来深度参与深圳多个城更项目，在这过程中，合一扮演了怎样的角色？

罗宇：我们近几年一直在持续聚焦于城市更新联动产业升级。我们服务了多年的宝安区福永凤凰第一工业区城市更新项目就是一个典型案例。作为一个村级工业园通过城市更新升级改造，我们参与了该项目从计划立项、规划审批到实施的全过程，协助村集体有效解决产业导入、产业规划、申报审批、产品定位、产业招商运营策划等各方面问题，帮助该项目从低效老旧工业区通过村集体自改升级为航空电子新型产业园。而在这其中所获的经验，我们通过政策顾问模式服务于中山、惠州等地方政府，帮助各地借鉴深圳探索实践，研究编制适用于当地的低效利用老旧工业区升级改造政策，实现深圳先行示范区先进经验的推广，助力各地的城市更新产业升级。

南都：十四五期间，城市更新会对深圳起到怎样的作用？结合如今房企普遍遇到发展困境，是否还会重现过去五年到十年的盛况？

罗宇：深圳市提出三步走发展目标与路径，2025年：经济实力、发展质量跻身全球城市前列，现代化国际化创新型城市；2035年：城市综合经济竞争力全球领先，全球影响力的创新创业创意之都，社会主义现代化强国城市范例；本世纪中叶：竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。要实现这一宏伟愿景就必须盘活存量土地资源来承载城市公共服务设施、基础设施和产业等各方面的综合升级，但土地一直是深圳发展主要的瓶颈，现实中有限的土地资源又难以承载持续的经济发展和人口增长，而城市更新在“十四五”及未来必然将成为通过存量改造供给土地实现城市整体升级发展最重要的方式之一。

在如今限购、限贷、限售、限价及三道红线等各方面政策陆续出台之际，国家层面已然对房地产进行着全方位调控，深圳更是在二次房改、加大公共住房供应的背景下，政府调控力度增强，房地产过去高周转、高杠杆的时代已然过去，因此很难再出现过去几年的房地产盛况。在此之际，房企机遇与挑战其实更在于行业分化中适时转型，随着房地产从增量开发时代转型存量改造时代，城市更新作为存量改造时代重要趋势，房企急需把握时代脉搏，顺势而变。而深圳既作为全国城市更新引领者，又加上先行示范区三步走宏伟目标，国家战略赋予的城市发展红利无疑为房企转型城市更新提供了一个极佳舞台。

采写：南都记者 顾威

编辑：戴越

本文作者

戴越

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